江西省水生态文明制度体系建设实践及探讨

周 娟，计 勇，张 洁，吴培军，高桂青

(1.南昌工程学院水利与生态工程学院，江西 南昌 330099；2.江西省鄱阳湖水利枢纽建设办公室，江西 南昌 330046)

改革开放以来，中国经济建设飞速发展，已经成为世界第二大经济体，人民生活不断改善。但同时面临的资源消耗、环境污染等生态问题日益严重，保护环境刻不容缓，尤其是水环境问题[1]，而水生态文明建设能够有效缓解这些问题[2]。水生态环境问题存在原因众多，缺乏制度保障是极为重要的一个方面，水生态文明制度是促进水生态文明建设的动力和保障[3]。美国、日本与德国等发达国家在生态文明建设中侧重于将环境保护、资源管理与法律政策相结合，推动了生态文明建设进程，并取得了不错的成绩。在中国，党的十八大报告、十八届三中全会报告、十八届四中全会报告都对生态文明制度建设做出了决策部署，形成了中国新时期生态文明制度建设框架[4-5]，十九大报告专门论述生态文明体制改革，并对生态文明体制改革做出重大部署，不仅说明了生态文明体制改革的必要性和紧迫性，而且为生态文明体制改革指明了方向和重点[6]。

江西省位于中国东南部，长江中下游南岸，境内降水量丰富，多年平均降水量1 638 mm，水系主要由赣江、抚河、信江、饶河、修水五大河流构成。鄱阳湖流域面积16.22万km2，占全省土地面积的94%[7]。鄱阳湖是中国第一大淡水湖，也是白鹳等珍稀水禽重要的栖息地和越冬地，在调蓄长江水资源及保障下游水安全等方面至关重要[8]。本文从江西省水生态文明制度体系建设为切入点，总结江西省水生态文明建设取得的成绩及所面临的问题，并提出展望，以期为其他城市水生态文明制度体系的建立提供可借鉴的思路和方法。

1 水生态文明制度体系建设

水生态文明建设是实施可持续发展战略的重要举措与根本保障，水生态文明制度体系是水生态文明建设的基石[9-10]。根据国家、水利部及江西省关于水生态文明制度体系建设文件精神，江西省积极推动建立健全水生态文明建设各相关领域制度体系，见表1。江西省水生态文明建设目标是通过实施最严格的水资源管理制度与河湖长制制度、水生态保护与修复、各行业节水减污相应制度体系建设和培育江西省特色水文化，转变水资源开发利用方式，塑造现代人水和谐关系，营造人水和谐的良好城市生态环境。

表1 江西水生态文明建设制度理论体系

1.1 法律法规建设

江西省在全国率先推进了生态文明法治制度建设，以优化水资源管理与配置、加强水环境保护及水源地建设以及区域水生态恢复3个核心理论为依托，实时将完善的政策上升为法规、规章，及时调整和修改与水生态文明建设相冲突的地方性法规、政府规章和规范性文件，让科学立法、严格执法和公正司法为江西省水生态文明建设保驾护航[11]。江西省先后出台了《江西省资源综合利用条例》《江西省水资源条例》《江西省湿地保护条例》《江西省河道采砂管理条例》《江西省农业生态环境保护条例》《江西省实施河长制湖长制条例》等地方性法规，落实最严格水资源管理制度，加强入河排污口监督管理；进一步实现水资源的可持续利用，起到合理开发、利用、节约、保护和管理水资源，防治水害的目的；江西省全面推行河湖长制，将河湖长制正式推上法治轨道，这对治理好江西省河流湖泊起到了巨大的推动作用。此外，还出台了《江西省建设项目环境保护条例》《江西省农业生态环境保护条例》《江西省环境污染防治条例》等相关的法治制度。这些针对水生态文明建设相关领域制定的法律法规制度加快了江西生态制度建设步伐，为建设生态文明“江西样板”提供法治保障。

1.2 行政管理制度建设

依据《江西省水生态文明城市试点建设实施方案》《江西省水生态文明县评价办法》等行政管理办法，以河湖为主线，形成了水安全、水环境、水生态、水文化及水管理“五位一体”模式[12]，推进鄱阳湖区及试点市(南昌、萍乡、新余)、县、乡(镇)、村的水生态文明建设，并先后确定了会昌县、莲花县、共青城等水生态文明建设试点县[13]。在具体的落实上，加强了政府责任制，先后出台《江西省水生态文明试点建设和自主创建管理暂行办法》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的实施意见》，提出党政同责、一岗双责、联动追责、主体追责、终身追责机制，把责任追究贯穿于决策、执行、监督各个环节，推动各级领导干部更好地履职尽责、担当作为。在节水用水以及保护水资源方面，江西省始终贯彻落实最严格的水资源管理制度，以“三条红线”和“四项制度”为主线，先后出台了《关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》《实行最严格水资源管理制度实施方案 》《江西省实施“河长制”工作方案》等文件，严格控制各用水对象的用水指标，积极开展节水型社会建设，加强工业及农业节水管理，优化各区域的水资源配置，完善河湖管理保护制度。

1.3 技术标准体系建设

水生态文明是生态文明的核心组成成分，科技创新是提高社会生产力的战略支撑。在水生态文明建设的实践过程中离不开科技创新的支撑和引领[14]。为贯彻落实江西省委、省政府《关于建设生态文明先行示范区的实施意见》中提到的技术标准体系建设，江西省从国土空间开发管理标准、绿色产业标准、资源节约集约利用标准、生态环保标准、生态文化标准和生态文明制度建设标准等方面建立水生态文明建设技术标准体系，出台了《江西省标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》。一方面完善了地方标准体系，另一方面强化标准监督，加强生态文明标准化，为服务江西绿色崛起打下坚实基础。同时结合江西特色，出台了江西省地方标准《鄱阳湖生态经济区水污染物排放标准》，制定了严格的水污染排放标准，为保护鄱湖湖“一湖清水”，保障鄱阳湖生态安全，尤其是水环境安全发挥着积极作用。2017年国家标准委批复江西省政府同意筹建国家技术标准创新基地(江西绿色生态)，江西省成为第10个拥有国家创新基地的地区，这有助力推动江西省水生态文明建设的进程，实现绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益的目标。

2 水生态文明制度体系建设存在问题

生态文明建设要靠制度来推进。生态文明制度体系的建立及不断发展完善能够为水生态文明建设提供具体的行动标准及真正的引导和监督约束力量[15]。其中，法律制度是生态文明建设的根本保障，行政管理体系是生态文明建设的动力源泉，建设技术标准是生态文明建设的基本规范。目前，江西省水生态文明制度体系建设虽已取得显著成效，但仍存在以下问题。

2.1 法律法规体系不健全

水生态文明涉及因素多，涉及面广，是一个多领域、多层次的系统和综合体系，仅仅依赖于政府单方面的政策引导和强制介入是远远不够的，还必须有强有力的法律来平衡各种权利之间的冲突，对不顾生态后果的短期行为进行硬性约束，从而保障水生态城市的建设[16]。目前江西省在水生态发展过程中，一方面缺乏成熟、系统的法律体系来平衡政府各职能部门之间的关系、明确权力与责任主体以及强化水生态发展责任；另一方面在环境资源保护方面，缺乏健全和完善的配套法律法规，公众的环境保护意识不强，社会各个主体的生态发展责任不明确。水生生态保护领域需要的相关专业性知识非常强，众多的举措具有高度的科学性及专业性，其法律法规条文经常呈现框架性特征，缺乏针对性的办法。例如，鄱阳湖生态经济区水资源丰富、候鸟多、生物多样性好，但由于缺乏相应的制度保障，导致监管力度不够，人类活动过多干扰其生态环境，影响了鄱阳湖的生物栖息地环境，破坏了生物多样性；生态特征极为显著的赣江流域缺乏专门的保护性法规，相关条文立法碎片化现象严重，跨区域的流域范围水生生态保护没有得到足够的重视。

2.2 行政管理体系不完善

水生态文明制度体系建设以人水和谐可持续发展为核心，从严格的水资源管理和配置以及水环境保护制度体系为主线，协调多元主体利益。江西省水生态文明体系建设在行政管理上面临着体系不完善的问题。首先，主要体现在管理责任主体不明确，绩效考核机制不完善。江西省水资源管水体制争议突出，用水矛盾明显，缺乏创新管理模式及水务一体化管理的统一涉水事物管理制度；缺乏严格的政府及领导干部考核相结合的监督制度，导致水生态文明建设工作中，政府部门的主导及监督作用未充分发挥出来，领导的重视程度、干部的积极性和主动性还有待提高，以及缺乏相对于成熟的考核监督机制。其次，河长制的由来是源自在水危机事件的压力下，现有的河长制政策实施能够快速解决水危机，使水质明显改善，起到树立起政府形象和公信力的目的，从而得到广泛应用。但是，当河长制由危机转向常规治理时，由于相关制度的滞后，经济发展的需求，环境保护并不是唯一重要的治理目标，从而缺少执行能力，河长制政策执行无法得到有效保障，各级官员也无法将重心集中到河长制工作中，导致其相应的水环境治理动力成为一大难题。最后，在社会治理力量参与问题上关于公众对河长制公共事务参与方面的相关制度不完善，政府对河长制政策的社会宣传力度与范围不够，宣传手段不够创新，导致公众参与度不足。

2.3 科技支撑不全面，技术标准缺乏

水生态文明建设是以人水和谐可持续发展为核心，涉及因素多、涉及面广，需要先进的理论指导，以及多元化的技术支撑。但是，江西省尚未出台水生态文明建设相关技术指南，导致技术标准不足或缺位[9]。虽然早在“十二五”期间，在江西省委、省政府的领导下，推动了科学技术标准化改革创新工作，也取得了丰硕的标准化工作成果，但是增速减缓，科技进步对工业经济贡献率处于较低水平。据《中国区域创新指数报告(2016年)》显示：2016年南昌市创新综合指数城市排名25，创新环境指数城市排名27，处于全国较为落后的位次[17]，导致在各领域、各方面的科学技术标准化工作还存在不适应或者跟不上现阶段产业、社会需求及经济发展的步伐。因此，自主创新能力不足、技术创新支持力度不够是制约江西省水生态文明发展的一大因素。同时，属于行政管理范畴的技术标准往往程序更为简单，但专业性更强，需要大量的科学研究来支撑，这类技术标准往往起着实际效用，但是实际上在于科技支撑不全面、技术标准缺乏。生态极为显著的赣江上跨区域流域范围内水生态保护缺乏广泛的科学研究及科技支撑。从而导致在当前水生态文明规划、方案建设、监督检查及验收过程中都缺乏有针对水生生物多样性的调查方案、实施及验收标准。

2.4 公众参与度不高

公众参与是民主治理在水生态文明建设中的体现，公众是水生态文明建设的基础性力量，提高公众参与水生态文明建设的有效性与积极性，对于推动水生态文明建设具有重要的理论与实践意义[18]。目前江西省水生态文明制度体系建设中没有明确规定公民的环境权，关于公众参与的规定大多是原则性的，没有建立起完整的制度和规范程序，公众环境知情权缺乏有效保障机制，公民环境监管权没有强有力保障。同时受政府水生态文明建设信息公开制度不健全的影响，公众获得水生态文明建设相关政策和决策程序的信息较少，对水生态文明建设事前环节的参与程度不够，造成公众自觉参与水生态文明建设意识和能力较弱。

3 水生态文明制度体系建设展望

3.1 创新制度建设，以“河长制”为抓手

制度改革是建设水生态文明的重要保障，在推进江西水生态文明建设过程中，河长制作为江西的“招牌”与经验受到全国范围内广泛的关注。河长制作为河湖管理和保护的一项重大制度创新，表现出其特有的优势。在河长制实施中要结合江西特色，首先要时刻注意紧密贴合新的发展理念，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；落实最严格的水资源管理制度；加强水资源管理能力建设，在重要水功能区、饮用水源、重要河流等区域实施监测及做到水资源管理信息互通、资源共享。其次，要强化部门间的协同配合，打破行业和地区边界，整合力量、形成合力、齐抓共管、联合作战，建立严格的督导检查和考核制度。最后，注重将河长制建设与社会监督、全民参与紧密联系，建立水生态文明民生工程群众参与模式，降低群众参与门槛，让普通民众来关注自己身边的河流湖泊，提高信息透明度，让水量、水质、水生态信息成为日常关注的热点，建立公众参与有效的监督机制。

3.2 创新理论研究，为制度建设提供保障

江西省素有“物华天宝、人杰地灵”盛誉，具有良好的生态环境基础，水系发达、河湖众多，孕育了丰富的物种，每年吸引全球95%以上的越冬白鹤及数十万只越冬水鸟，也为长江江豚提供了重要的栖息地。在江西省水生态文明建设过程中，以河长制理论为主导，以绿色发展、政府主导、公众参与、突出重点、彰显特色为原则，加快构建具有江西特色、系统完整的生态文明制度体系，以建设国家生态文明试验区为契机，积极探索生态文明治理体系和治理能力现代化建设新经验。通过实施最严格的水资源管理制度、水生态保护与修复、各行业节水减污体系建设和培育江西省水文化，转变水资源开发利用方式，塑造现代人水和谐关系，营造良好城市生态环境。在制度建设中建构正确的生态位思想，建构生态位需要从环境与人入手，在探究生态危机产生根源的基础上，统筹从生态意识到生态位建构整个生态思想践行过程。因此，在江西省水生态文明制度体系的建立上要注重开展水生态保护、水污染防治、水资源调配等工作，在加强河湖生态水力学、污染物治理、栖息地保护等科学研究基础的同时，建设以“生态恢复”为准则的各类技术标准、导则，从而推动江西省水生态文明建设的发展。

3.3 加强科学研究，提升创新能力

面对新时代水利事业的发展和生态文明建设的需求，水生态文明建设面临许多复杂的生态保护问题，从而对相应技术标准所涉及到的专业技术含量要求更高。其中包括生态环境监测、河湖生态水力学、水污染防治、水资源调配、生物栖息地构建及保护、生态调控管理等专业技术。这类技术往往需要大量的科学研究来支撑，需要广泛、深入地开展水生态文明建设过程中的相关研究，努力提高科技支撑能力，让科学技术为生态保护提供全方位服务，从而实现科学治理。同时，由于其科学技术涉及诸多领域，因此在做好顶层设计的前提下，需要充分发挥相关科研部门和单位各自的优势，强化多元主体的协同创新。此外，针对流域性水生态文明建设工作，例如鄱阳湖、赣江，其流域特殊性及独特的生态定位，相关建设、研究工作及标准制定工作需要紧密结合，细化准则、精准定位。一方面在加强水生态文明科学研究的基础上，将科研成果上升为江西省水生态发展的行业标准，直接为其水生态文明建设提供技术依据；另一方面加快标准编制进度，提高标准编制质量，明确水生态文明建设的发展方向和重点领域。

3.4 强化公众参与，保障制度长效性

公众是水生态文明建设的基础性力量，也是水生态文明建设的服务目标。提高公众参与对于推进水生态文明建设具有非常重要的理论与实践意义。加强公众参与水生态文明建设的积极引导，提高水生态文明建设需要公众参与的法律法规和制度建设做保障以及提升公众参与能力。从法律层面上，需要更高层次的法律来赋予公众参与的合法性，在立法中确立公民对于环境情况的知情权与参与权，确保环境信息的有效性、及时性及准确性。其次，明确公民行使环境权的细则、义务及相应法律责任等，对阻扰信息公开及数据造假行为追究其法律责任。制定公众参与水生态文明建设的公共决策机制，明确各个阶段公众参与的程序及途径，并做好相应的宣传工作，完善公众参与的反馈机制和责任追究机制，从制度建设上调动公共参与的积极性。制定水生态文明公共教育规划，加强宣传教育，建立环境教育基础，促进基础教育、社会教育与水生态文明建设的融合，多途径、多层次来提高公众对水生态文明建设的认知与实践意愿。

4 结语

水生态文明制度建设是一项综合且复杂的系统工程，需要不断探索、创新与积累[1]。江西省只有建立健全科学合理、可靠完善的政府责任、严格的水资源管理、全面的技术标准、公众参与等水生态文明制度体系，求真务实，开拓创新，构建具有江西特色的水生态文明制度体系建设模式，为区域水生态文明建设指明发展方向以及为实现绿色江西、打造美丽江西中国样板提供坚强的制度保障。