行政耦合、新型关系网络及其于乡村治理的作用机制研究

靳永翥，冷忠燕

[贵州大学，贵阳 550025]

中国是一个有着悠久历史的农业大国，乡村的治乱兴衰乃国家政权稳定之根本。从传统的“县政绅治”到近代的“政社合一”，再到改革开放以来的“乡政村治”，可以看出我国的乡村治理实践中国家与乡村社会关系的权力结构问题从来都是一个历久不衰的研究领域。随着新时代的到来，党的十九大报告也指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，(1)习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http://politics.people.com.cn/n1/2017/1027/c1001-29613459.html,2017-10-27.提出了乡村振兴这一伟大战略，将乡村治理问题提升到一个新的高度。而随着国家乡村治理战略的转向，社会主义新农村建设欣欣向荣，但也由此产生一些实践上的新问题：在当前“乡政村治”的治理模式下，乡村振兴的提出促使乡村治理权力结构面临着转型的问题，在这个过程中，政府—乡村社会之间的关系如何体现？此种关系的行动逻辑和运行机理又是如何进行？对当前新农村建设产生了何种影响？这些问题都对乡村治理研究提供了一个很好的研究视野。基于此，本研究从新民镇“四在农家，美丽乡村”新农村建设的实证案例出发，运用“行政耦合社会”理论构建乡村振兴战略背景下政府与乡村社会的新型关系网络，探讨基于“行政耦合社会”所形成的新型关系网络背后的行动逻辑和运行机理，对“行政耦合”在政府和乡村社会之间的治理实践关系进行解析，反思和探讨其在实践中所产生的影响和作用，以及如何进行调适，以适应十九大提出的乡村振兴战略治理转型背景下农业农村现代化问题。

一、实践图景：新民镇“四在农家、美丽乡村”新农村建设

2013年，贵州省人民政府在全省深入推广复制起源于2001年遵义市余庆县关于“四在农家，美丽乡村”的新农村建设的成功经验，而同属于遵义市的新民镇，在学习复制新农村建设先进经验的过程中具有近水楼台先得月的得天独厚的地理位置优势。新民镇地处贵州省遵义市播州区最南端，位于乌江河畔，早在2013年省政府的统一布局之前，新民镇就已抓住机遇，并以“四在农家，美丽乡村”建设项目为抓手开展新农村建设。到目前为止，已经取得了不错的成效，成为遵义市“四在农家，美丽乡村”建设的一个示范点。之所以选取新民镇作为实证研究的案例，一方面是因为“四在农家，美丽乡村”新农村建设是由贵州省人民政府在2013年统一推广和复制的，其在各镇、村的实践中在组织形式和运作方式具有同构性，因此，选取新民镇“四在农家，美丽乡村”新农村建设选作为案例研究具有代表性和普遍性。典型性个案可以提高个案研究结论的可外推性。(2)王宁:《代表性还是典型性?——个案的属性与个案研究方法的逻辑基础》,《社会学研究》2002年第5期。另一方面，是基于对“四在农家，美丽乡村”建设相关资料的可获取性和实地调研场域的可进入性。主要有两个原因，首先，新民镇位于笔者家乡的邻镇，在进入场域进行观察和访谈时具有一定的地缘优势；其次，基于调研中“关系资本”及特征的考量，在资料的获取上和实地调研的过程中有熟悉的当地基层官员提供极大的便利，且信度相对较高。

2017年，新民镇根据黔府发(2013)26号《关于实施“四在农家·美丽乡村”基础设施建设行动计划的意见》以及遵义县党办字(2013)43号《关于进一步推进“四在农家·美丽乡村”创建工作的通知》开展“四在农家，美丽乡村”项目建设。所谓“四在农家”是指“富在农家增收入，学在农家长智慧，乐在农家爽精神，美在农家展新貌”，其中包括“基础设施六项行动计划”、“五通、三改、三建”、“七个一工程”等具体建设内容。(3)“六项行动计划”即：小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨行动计划。“五通”即：通电、通水、通路、通电视、通电话；“三改”即改厕、改灶、改居住环境；“三建”即：建图书室、建文体活动场所、建宣传栏。“七个一”工程即：在广大农村以户为单位每户有一条增收致富路子，有一栋宽敞整洁的住房，有一套好的家具和家用电器，有一部电话，有一间卫生厨房和厕所，有一个健康有益的文体爱好，掌握一门以上的农业实用技术。“治理农村五乱”即：治理柴草乱垛、粪土乱堆、垃圾乱倒、污水乱泼、畜群乱跑。为确保“四在农家，美丽乡村”建设项目有效开展，新民镇通过科学规划，建立起了五大工作机制：“党政引导、村组自治、部门服务、整合资源”的运行机制；“政府补助、部门帮扶、社会资助、群众自助”的经费筹集机制；协调配合、责任落实的组织机制；确保质量、强化管理的长效机制和内容丰富、载体新颖的宣传机制。同时，以基础设施建设为抓手建立了一套完整的责任体系：在纵向政府层级之间，形成了区政府负管理责任、牵头单位负主要责任、镇政府负直接责任、村负具体责任的一种层级制的责任体系；在横向职能部门间，新民镇人民政府第49号文件根据“六项行动计划”项目类型的不同，同一级政府各职能部门的分工及其承担的责任分别作了划分，(4)党政办直接调度各村(居)、部门“六项行动计划”实施情况。其中，镇交管站牵头调度“小康路行动计划”，镇水利站牵头调度“小康水行动计划”，镇村建中心牵头调度“小康房行动计划”，尚稽供电所牵头调度“小康电行动计划”，镇经发办牵头调度“小康讯行动计划”，镇财政分局牵头调度“小康寨行动计划”。形成横到边、纵到底的责任结构体系，有效保证了政府自上而下的推进“四在农家，美丽乡村”建设的针对性和有效性，保障了自下而上的村民参与“四在农家，美丽乡村”建设的充分性。在此基础上，新民镇在乡村权力结构上以村建中心为场域形成了一种耦合式网络(5)耦合关系是指某两个事物之间存在一种相互作用、相互影响的关系。这种耦合关系在电学里面经常存在。治理格局。

这种耦合式关系网络是以乡镇基层政府与乡村社会之间相互作用、相互影响所形成的纵横互动的良性工作格局，是基于基理层“行政耦合社会”所形成的新型关系网络。在乡村社会中，关系网络是关系资本的基础结构，基于血缘、地缘和业缘而形成的固有的关系网络，成为可以调动的和可利用的只为特定个人服务的关系资源。这种由血缘、地缘和业缘连带而发展出来的关系网络，在利益驱动上不可能发生通过改变公益来改善私利，而总是倾向于直接改善自身利益，关系的思维逻辑是自利性的，具有个体捷径主义的特点，(6)翟学伟：《是“关系”,还是社会资本》，《社会》2009年第1期。这种自利性不可避免地使得乡村关系结构呈现出松散性。和传统的从上至下的单一的金字塔式的治理格局相比，基于“行政耦合社会”所构建的新型耦合式关系网络，既不同于传统的垂直行政命令式结构，也不同于乡村社会的松散式结构，其更具有灵活性和机动性。“耦合式关系网络”是指村一级的民间权威力量如传统的族长、新一代的经济致富带头人和有一定社会影响力的有政治背景的人物等利用乡村社会特有的关系网络机动灵活地将村庄民众聚合起来主动参与到乡村社会的治理中来，通过畅通乡村社会的民意表达机制，引导乡村关系资本从自利性走向公益性，从而将乡镇政府与乡村社会巧妙地衔接起来，去处理和解决严谨而刻板的制度所不能解决的乡村公共事务。在这种新型耦合式关系网络中，政治格局、体制和意识决定了行政耦合的可能性和运作机理，而其特殊乡村环境叠加，造就了这种特殊的新型耦合式关系网络，作为一种体制运行的现实结果，这种新型关系网络既具有层级制金字塔式的优点，层层具体责任到人以提高行政效率，实现行政目标；又融合了关系资本的优势，利用乡村特有的关系网络夯实新型耦合式关系网络的基础以更加有效率的方式实现乡村治理向善的目标。

图1 新民镇新型耦合关系网络图图表来源：作者根据实地调研情况及播州区、新民镇政府相关文件整理制作

二、“行政耦合社会”：解释框架与运作机制

本研究将新民镇的乡村治理实践与“行政耦合社会”理论相结合，试图构建一个解释新民镇耦合式网络层级治理的新理论框架。通过考察新民镇权力结构，了解其耦合式网络层级治理实践的权力分配及相互关系，继而考量新民镇政府在处理政府——乡村社会关系维度上权力的微观动力机制和运行机理，即“行政耦合社会”模式。“行政耦合社会”模式是基于“行政吸纳社会”模式而提出的一个新型解释框架模型，“行政吸纳社会”发端于20世纪中叶，是由香港社会学家金耀基先生总结港英时期香港的政治体制时提出的，用来解释港英时期英国的统治精英通过一定的方式把游离于政府外的、非英国的、特别是中国的社会经济精英，及时地吸纳进决策机构中去，(7)强世功：《“行政吸纳政治”的反思——香江边上的思考之一》，《读书》2007年第9期。从而通过“精英整合”，达到港英政府统治合法性的效果。时至当下，康晓光、韩恒、强世功、唐文玉、储建国等诸多学者从不同的学术角度和各自的理解出发，运用“行政吸纳社会”理论去分析中国大陆国家与社会关系，认为它是中国大陆近些年来用来化解社会矛盾，实现政治稳定的有效方式，其主要策略是分类控制、功能替代、优先满足强者利益。(8)储建国：《当代中国行政吸纳体系形成及其扩展与转向》，《福建行政学院学报》2010年第2期。尽管不同学者对“行政吸纳社会”外延运用扩展有所不同，但对其内涵特征都有共识性认识：“行政吸纳社会”即指“政府”或“政府行为”通过一系列途径使得市民社会反抗国家之类的社会结构无法出现，从而实现政府目标的过程。(9)Kang Xiaoguang,Han Heng.Administrative Absorption of Society:A Further Probe into the State-Society Relationship in Chinese Mainland.Social Sciences in China,no.2,2007,PP·116-128.“行政吸纳”是一种具有极强的解释能力的分析模式，在历来的研究中，“行政吸纳”的第一逻辑无疑是控制和稳定，(10)毛寿龙、李玉文：《权力重构、行政吸纳与秩序再生产:网格化治理的逻辑——基于溪口镇的经验探讨》，《河南社会科学》2018年第3期。通过将民意吸纳进正式的政府组织，消弭潜在的社会矛盾，从而达到政府治理的目标。但随着乡村社会经济的发展，以康晓光为代表的在宏观国家与社会关系分析层面所提出的“分类控制、功能替代、优先满足强者利益”的单向度运行的“行政吸纳社会”模式的理论解释力逐渐式微，乡村政治参与在乡村治理中的重要性则逐渐加强。因此，无论是基层政府向下的治理目标，还是乡村社会自身的发展需求，都是实现乡村善治中所不可或缺的因素。而“行政耦合社会”理论扩展了“行政吸纳社会”权力结构单向度运行的视角，通过各种社会关系把乡镇政府与乡村社会融合起来，使得乡村治理更有效率。在当前深入推进乡村振兴与国家治理能力现代化的新时期，通过比较“行政吸纳社会”与“行政耦合社会”的核心机制(如表1)，有助于深入分析“行政耦合社会”与现阶段乡村社会建设之间的逻辑关联，对于加快推进乡村振兴具有重大的时代价值和现实意义。

表1 “行政吸纳社会”与“行政耦合社会”比较

国家治理能力现代化和乡村振兴战略的提出，对乡村民主自治进程产生了深刻的影响，给新时代背景下的乡村民主自治提出了新的要求和机遇，同时，也对原有的自上而下的“行政吸纳”模式的解释力提出了挑战，因此，亟须在新的乡村治理实践基础上，构建起一个新的解释框架模型，去解答新的现实问题。这就要求我们必须要转向中国乡村治理的现实场域，寻找对基层政府与乡村社会关系模式的认识和解读。乡镇政府作为国家治理乡村社会的基层代表，其直接与乡村社会进行交互而具有互动场景的整体性及可操作性，(11)侯利文：《行政吸纳社会:国家渗透与居委会行政化》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2019年第2期。而成为本研究观测基层政府与乡村社会关系的重要界面。在新民镇耦合式关系网络治理格局中，维护乡村社会稳定、满足乡村公共服务的需求和促进乡村社会向前发展是耦合式网络治理的基本目标，而乡村社会的有效、充分参与是实现这一基本目标的重要途径，其具体表现于以村建中心为具体场域的乡村社会与乡镇政府的耦合互动过程。基于此，本研究以“行政耦合社会”为核心逻辑，以新民镇“四在农家，美丽乡村”建设为表述载体，在此载体之上观察基层政府与乡村社会的融合与互动。

(一)“行政耦合社会”的动力机制：乡村社会不确定性风险与制度惯性的叠加

新民镇耦合式网络治理格局的构建使得乡村社会呈现出一种新的权力结构——“行政耦合社会”。那么促使新民镇通过“行政耦合社会”这一模式进行乡村治理的原因和动力机制是什么？其中又有哪些因素在影响着乡镇政府和乡村社会采取这样行动和策略呢？

1.乡村地理位置分散与乡村社会风险不确定性增加的双重矛盾

中国是一个历史悠久的农业大国，地域广阔，乡村分布众多，地理位置分散，为实现有效的乡村治理，历史上先后发展出了“县政绅治”、“政社合一”、“乡政村治”三种乡村治理模式，通过各种方式来吸纳乡绅、村庄精英来解决乡村社会治理过程中存在的具体性问题，从而加强对乡村社会的“控制”，达到维稳的目的，体现国家权力的合法性和权威。在这样的现实背景下，新民镇作为一个典型的传统乡镇，下辖5个行政村，各村寨之间地理位置分散，为方便管理，村下又辖有145个村民小组。面对如此分散的村落地理位置布局，乡镇政府在处理乡村事务时“有心无力”，其行政力量在乡村社会治理中发挥乏力。据调查了解，2016年11月在新民镇某村两个村组村民之间因林地属权纠纷而发生争执，在村民之间自我协商无法解决的情况下上报乡镇政府下设在村中的调解委员会解决时，直到2017年5月调解委员会才腾出手着手调查解决此事。而随着乡村社会经济的不断发展，新民镇乡村治理问题呈现出复杂性和多样性的特点，乡村社会风险的不确定性呈现逐渐攀升的态势。根据学者谢治菊针对贵州、四川、重庆、云南、宁夏、甘肃、内蒙古西部七省区市的一项农民农村社会风险的调查结果显示，有65%的农民认为现代农村的风险程度提高了。(12)谢治菊:《西部地区农民对农村社会的风险感知与行为选择》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2013年第4期。乡村地理位置分散而导致的乡镇政府在乡村治理中行政力量作用发挥有限和乡村社会风险不断攀升的双重困境，决定了在乡村治理中进行“耦合”的必然性和必要性。

2.制度变迁锁定效应与需求回应

首先是制度变迁锁定效应。计划经济时期，国家行政权力下沉，国家政权介入乡村社会，管理乡村社会的方方面面，“政社合一”的一元化领导体制，加大了国家对乡村社会的控制，政府体现出“全能主义”特征，国家行政权力在乡村社会中扩张达到了顶峰，使得乡村社会权利结构日趋僵硬，乡村社会的发展丧失活力和生机。改革开放以来，政府转变治理方式，在乡村治理方面更加强调放权与村民自治，调整政府角色。但是，由于制度惯性，锁定效应(13)生物学概念，用来描述生物的演进路径，后来被用于技术、制度变迁的路径分析。的存在，使得制度变迁中存在着的收益递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。(14)张宏军：《国有企业制度变迁的路径探析》，《安徽教育学院学报》2004年第2期。因此，政府更加倾向于在以往的经验中寻求有效的治理模式，使得计划经济时期的政府“全能主义”后遗症依旧存在，对以往乡村治理经验产生一种“路径依赖”。因此，尽管现阶段乡镇基层政府权力为乡村社会让渡了一定的自治空间，但政府那只“看得见的手”依旧无处不在，影响着乡村社会的方方面面。

其次是需求回应。新民镇的“四在农家，美丽乡村”建设耦合式网络化治理格局，是在省委的部署下，各市、区等上级部门不断创新基层治理体制的背景下展开的，特别是在遵义县发布了遵义县党办字(2013)43号《关于进一步推进“四在农家·美丽乡村”创建工作的通知》后，迅速采取行动，制定了《关于进一步细化新民镇“四在农家·美丽乡村”建设工程实施方案》，将建设的工作任务层层分解至村民委员会，对上级政府的要求和工作作出被动响应。但在新民镇的乡村治理中，村委会不仅仅充当着政府代理人的角色，还扮演着村民当家人、理性经济人这两种角色。(15)付英：《村干部的三重角色及政策思考——基于征地补偿的考察》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2014年第3期。在“这三重角色”的压力下，村委会面临着夹缝中生存的困境。作为政府代理人的角色，“压力性体制”决定了村委会要围绕乡镇政府的“指挥棒”去做出被动响应，完成乡镇政府下达的治理任务，协助乡镇政府去管理乡村事务；而另一方面，村委会作为村民自主选举的村民自治组织，他们代表着村民的利益诉求，在必要的情况下必须作为村民利益的代表去与乡镇政府进行交涉；在这两个角色责任的双重压力下，村委会作为理性经济人这一角色就会根据组织的理性而发展出相应的一套“应付机制”，从而导致乡村治理失灵。另外，农民本身就是一个很保守的群体，他们受传统“官本位”、“行政崇拜”等思想的影响，“等、靠、要”和“一边倒”等陈旧、保守的观念根深蒂固，公权力的力量在他们心中是十分强大的，他们对此以存在依赖关系，相应的缺乏村庄公共精神和公民权利意识，每当遇到问题时因受其自身经济能力、政治地位以及文化素养等资源方面的限制，首先想到的是贤人政治，依赖于行政权力，而不懂得如何去合法、合理的去表达自身的利益诉求。因此，基于对“压力性体制”、乡村治理失灵以及农民自身的局限性等对乡村权力结构变迁需求的回应，为“行政耦合社会”在乡村治理中提供了应用空间。

(二)“行政耦合社会”的运行机理

1.运作主体

“行政耦合社会”运作主体的最大特征是由从单一对象主体主导向多元主体协同合作的转变。在新民镇的乡村治理实践中，“行政耦合”的主体毋庸置疑是新民镇一级政府，而“行政耦合”的对象主体却值得进一步探讨。在现有的“行政吸纳”研究中，吸纳对象的一个基本特征就是主体单一化，政府吸纳的对象仅是社会的精英阶层，通过畅通精英阶层的利益表达机制，从而达到精英整合，实现社会治理的目标，而对于普通民众的民意吸纳不足。随着市场经济的发展，乡村社会普通民众文化水平的提高以及政府治理方式的转变，培育了一批有文化、有能力、关心乡村社会发展的乡村主体，同时畅通了乡村主体政治参与表达的渠道，普通民众的利益诉求表达上的自主性日益增强，“自发政治参与的动机具有鲜明的维权特征，并逐步表现出相当的公益性，政治参与的方式多样并日趋专业化”。(16)黄卫平、陈文：《民间政治参与和体制吸纳的互动——对深圳市公民自发政治参与三个案例的解读》，《马克思主义与现实》2006年第3期。因此，在新民镇乡村治理实践中，“行政耦合”的主体对象范围必须进一步扩大，不仅仅局限于乡村精英阶层，乡村非精英阶层也逐渐在乡村社会事务管理中崭露头角，在乡村公共事务管理中发挥出不同的治理能力，在此过程中，乡镇政府在实践运作中通过引导乡村精英和非精英民众进行协同互动，以实现共同的乡村治理的目标。

2.运行导向

主要体现为从控制导向到服务导向的转变。长期以来，在“压力型体制”的政府治理模式下，政府官员“不求有功，但求无过”的治理心理影响着政府对乡村社会治理目标、行动和策略的选择，在以往的乡村治理经验中，“综治维稳”和良好的乡村社会秩序无疑是乡村治理的第一目标，目标指导行动，在“稳定”、“治安”的指导下，政府对乡村治理所采取的策略无疑就是以“控制”为导向。但是，在新的历史条件下，随着政府改革不断深入，服务型政府成为政府治理模式的合理选择，更加强调服务和以人为本，基于此，在乡村治理中，服务型政府成为乡镇政府转型的目标。在以往的乡村治理经验中，我们过于注重“维稳”“控制”在乡村社会中的重要性，在很大程度上忽略了“服务”的政府社会职能，仅仅从单一被动的治理思维出发去考察政府—乡村社会的权力结构关系。政府自上而下的控制导向治理思维决定了其不可能满足乡村社会与日俱增的多样化的乡村治理参与需求，必然使得政府—乡村社会之间治理关系边缘化。以此为据，以往的“行政吸纳”模式以控制为导向，注重乡村社会秩序的稳定，而当前本研究所探讨的“行政耦合社会”更多的是以“服务”和村民真正的需求为导向，并将这一导向内嵌于政府—乡村权力结构“行政耦合”的具体行动中，使之成为政府行为与策略选择的内在逻辑。

3.运行方式

主要表现为从行政命令到引导协同。在计划经济时期，乡镇政府对乡村社会的治理模式忽视了乡村社会发展的自主能动性，主要是以政府的强制行政命令控制乡村社会的方方面面，而“行政耦合”则是使乡镇政府与乡村社会之间引导、协同、合作相结合的一种运行方式，其鼓励引导乡村社会中精英阶层与普通民众充分参与到乡村建设中来，在参与中挖掘他们参与乡村公共事务管理的能力。“行政耦合”尤其注重发挥乡村社会主体之间的能动性，通过畅通利益表达机制使得乡村社会主体有更多的机会表达自己的利益诉求，尊重乡村民众的主体性地位，充分调动乡村民众参与管理乡村公共事务的积极性，从而实现乡村社会的进步和发展。尤其是在我国服务型政府转型的背景下，“行政耦合”更应充分考虑乡村民众的利益诉求和公共需求，并在尊重乡村实际情况的基础上进行乡村治理，以实现“服务”的治理目标，这也是对以往只重视“控制”导向的理念超越。

三、新型关系网络对乡村治理的作用机制：乡村社会政治参与与政府行政权力的有效互动

亨廷顿认为，任何一种给定政体的稳定都依赖于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系。(17)[美]塞缪尔·P.亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译，北京：生活·读书·新知三联书店,1989年。党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，最重要的就是在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度，通过有效运转的制度体系，实现对国家和社会的治理。(18)马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期。因此，政治制度化水平其本质上就体现了国家治理体系和治理能力的现代化水平。在新时代背景下，治理环境发生变化，“十三五”规划纲要提出了完善“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，而在2017年党的十九大报告中，将“政府主导”变为“政府负责”，反映了政府在社会治理体制中的新定位。(19)人民日报:《创新社会治理激发乘数效应》.http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/04/content_5295954.htm,2018-06-04.故此，在乡村治理中，政府治理能力体现在政府行政权力耦合社会的能力上，“行政耦合”和乡村社会参与更是实现乡村振兴战略的决定性要素。作为一种新型分析工具和理论框架，乡村社会政治参与与基层政府的互动在乡村治理权利结构稳定中具有内在的逻辑关联性，可以为新民镇乡村治理的耦合式关系网络的建构提供理论支持。在基层治理中，乡镇政府作为国家行政权力在基层治理中的组织体现，在引导乡村社会进行有效治理方面发挥着举足轻重的作用，据前述案例，新民镇乡村治理实践从体制机制入手，完善工作措施，加强组织领导，尊重群众意愿，明确责任主体，形成了新民镇乡村治理的耦合式关系网络管理体系，从而实现乡村社会的稳定发展。因此，实现乡村治理能力现代化的关键在于实现乡村社会政治参与与政府行政权力的有效互动，进一步说，在于耦合式网络的充分联动。在新民镇的实践中，乡镇政府通过构建政府责任结构体系最终形成上下联动的新型乡村社会治理模式，让乡村社会主体充分参与进乡村共治中来，实现政府“行政耦合”与乡村社会政治参与的均衡演进。

(一)行政耦合：政府行政权力的延伸

在新民镇的乡村治理实践中，为实现乡村社会稳定和服务供给的目标，新民镇政府有很大的动力去进行耦合，延伸政府行政权力，具体表现为：

1.分级负责的责任体系构筑。新民镇政府以乡村基础设施建设为抓手，从服务本位出发，明确分工，强化责任，建立起了一套纵横交错的完整的责任体系，在纵向上下级政府层级之间，形成以区为单位通盘考虑，区政府负管理责任、牵头单位负主要责任、镇政府负直接责任、村负具体责任的层级制的塔式责任体系，突出县乡主体责任，为决策权力向上集中、执行权力向下落实提供了依据；在横向同级职能部门之间，新民镇政府根据“六项行动计划”项目类型的不同，同一级政府各职能部门的分工及其承担的责任分别划分为牵头单位、调度单位和责任单位，牵头单位是行动计划的主体，同时也扮演着调度单位的角色，责任单位则居于从属地位，从事辅助性工作，配合牵头单位开展工作。新民镇通过构筑横到边、纵到底的责任体系，从规划编制、资金调度、项目建设、监督管理等方面将政府的行政权力的触角延伸至乡村社会治理的每一个角落，实现从控制到服务的转向，从而达到维稳和提供公共服务的目标。

图2 乡村治理中耦合式关系网络作用机制的行政耦合社会解释模型

2.信息技术手段的工具性应用。随着信息技术的发展及现代化的深入，新民镇政府在乡村治理过程中引入和应用现代信息技术，利用QQ、微信、微博、广播、宣传标语、远程教育资源、召开群众会、院坝会等信息技术手段实现基层治理的信息化、策略化，一方面利用信息技术广泛宣传新农村建设的内容、目的和意义，营造良好的“四在农家，美丽乡村”新农村建设氛围，调动广大农民群众参与创建的主动性和积极性；另一方面，信息技术的运用为政府系统内部、政府与乡村社会之间提供了一个及时的沟通反馈平台，实现政府部门之间、政府与村民之间的双流，真正实现因地制宜，促进乡村社会的有效发展，提升乡村治理的效能。这种信息技术手段的工具性应用，大大降低了政府吸纳乡村社会民众参与政府治理过程的成本，为乡村社会主体提供了多元可进入的参与渠道，从而进一步将乡村社会多元主体吸纳进乡村共治中来。

3.多元整合实现资源统筹。融资渠道是新民镇通过“行政吸纳”进行“四在农家，美丽乡村”基础设施建设的核心问题，在资金投入上，新民镇采取“县乡财政省一点、帮扶单位助一点、受益群众出一点、社会各界捐一点、政策优惠省一点”五个一点的项目资金捆绑使用并给予重点倾斜的办法，引导社会各界人士参与共筹共建，逐步建立健全投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的“四在农家，美丽乡村”新农村建设的资金筹措机制。到目前止，新民镇镇级财政资金投入4000万元，群众自筹投入资金20万元，播州区水务局投入资金40万元，其他资金投入(含县级投入或单位帮扶及个人捐款)1000万元，(20)资料来源：新民镇政府内部文件资料。同时镇政府还积极争取国家专项资金和上级财政资金补助。这些经费筹集机制的建立，极大地缓解了以往在乡镇政府财政压力下导致的效率低下和治理真空等现象，增强了新民镇政府整合、协调行政资源建设新农村建设的能力，同时也体现了基层政府治理方式向引导协同的转变。

4.监督问责的规范强化。首先，在乡镇层面，新民镇(乡)党政主要负责人和分管负责人是创建工作的责任主体，县督查局及县新农办每季度安排一次分路督查和分片调度，及时通报相关情况；同时，县委、县政府将“四在农家，美丽乡村”创建工作纳入对镇(乡)班子成员的实绩考核和对镇(乡)的年度工作目标考评内容，对在季度督查中工作严重滞后的镇(乡)党政主要负责人和分管负责人实行一次通报批评、二次诫勉谈话、三次组织处理的工作机制。在乡村层面，新农办人员全程跟踪，督促群众按照既定方案完成建设工作。其次，建立一套完整的考核指标体系，突出新农村建设的重点引导方向，根据每个村的具体情况设置指标，进行差异分类指导，并对考核结果中“四在农家，美丽乡村”建设创建成效显著的镇村及先进个人给予表彰；对工作严重滞后的镇村取消年度工作目标考核考评资格。这些考核问责机制的制定，规范强化了镇政府行政权力的权威性和合法性，使其在对耦合式关系网络层级中各部门各单位的管理更加有理有据，乡镇政府行政权力的整合控制能力不断攀升。

(二)政治参与：乡村社会权力的扩展

从某种角度来说，现代政体之有别于传统政体就在于它的政治参与水平。(21)[美]塞缪尔·P.亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译，北京：生活·读书·新知三联书店,1989年。作为乡村社会政治稳定的第二影响因素，村民政治参与在其中扮演着不可或缺的作用，如果一个社会要维系高水平的稳定，有序的政治参与与完备的政治制度二者缺一不可。这意味着乡村社会权力的扩展，赋予政治参与在乡村社会治理中的合法性。但这一扩展是基于政府行政权力吸纳的基础之上的，如果乡村社会权力的扩展威胁到政府行政权力的权威，影响到乡村社会秩序的稳定，那么这种扩展将不被允许。因此，乡村社会权力扩展是有限的，乡村社会的有效参与是基于政府行政权力的吸纳下实现的，其主要体现在以下几个方面。

1.参与程度的深入化。长期以来，随着改革的深入，农村农民的经济条件得到改善，生活水平不断提高，根据马斯洛需求层次理论，当最低层次的需求得到满足后，将追求更高层次的需求，(22)周三多、陈传明、贾良定：《管理学——原理与方法》，上海：复旦大学出版社, 2014年版。无疑农民对参与管理与自身利益密切相关的乡村政治生活需求不断增加，要求更加广泛的政治参与。在新民镇四在农家新农村建设的过程中，村干部和村民反映最强烈的是直接参与乡村治理的程度问题。通过访谈法发现，在新民镇开展的“四在农家，美丽乡村”治理实践中，耦合式关系网络的构建使得参与主体除了政府各层级的职能人员之外，乡村社会中的每一个人都可以通过多种途径参与到“四在农家，美丽乡村”的新农村建设当中来。其中最明显的是村民通过特有的关系网络，直接参与乡村政治生活的程度逐渐加深，其政治表达上的自主性增强。

“2016年的时候，刚刚毕业的大学生Z响应政府的‘春晖行动’，报考了新民镇的选调生，后面在新民镇政府下设的村建中心工作，Z老家就是我们镇惠民村的，干工作踏实，能力强，从小在这里长大，熟悉村情，大家都领他的情，做事也很麻利，乡亲们有什么事情都愿意找他帮忙。在以前有些乡村事务或者政府政策的反馈等等，村民需要找到村委会，村委会再反映到乡镇府，现在很多村民都直接通过Z来进行反映，节约时间，效率很高。”(访谈对象：村干部；访谈时间：2018年8月20日)

此外，通过访谈还了解到：

“新民镇朝阳村修村村通公路，是村里H来进行召集组织的，H是村里的烤烟种植大户，烤烟农忙时节需要雇佣村民进行烤烟的种植、照料、采摘、烘焙、整理等等一系列工序，是村里新一代的经济致富带头人，有一定的号召力，大家都愿意给几分面子，再加上其党员的身份，村民们都比较信任H，对修路上的建议或者是利益协调，H在其中起了很大作用。”(访谈对象：村干部；访谈时间：2018年8月20日)

通过访谈法发现，多元乡村社会主体中新一代的经济能人、有影响力的政治能人直接参与到乡村治理的程度不断加深。在中国广大农村地区，基于历史上沉淀的具有典型性的“人情” 纽带，村民进行政治参与的方式和途径的选择以及其政治行为的发生和变动深受固有“关系”的影响。因此，乡村参与主体的特有关系网络是客观审视新民镇村民政治参与特点的一个重要标准，而民间权威力量的作用发挥又与乡村政治参与程度存在内在的联系。从新民镇乡村参与的程度情况来看，主要集中体现在通过乡村特有的血缘、地缘、业缘关系而直接参与乡村治理，随着新农村建设的兴起，一方面村民的受教育程度逐渐提升，其参与能力与参与需求程度都进一步强化；另一方面，乡村经济的发展也为他们在政治参与上自主表达诉求奠定了经济基础。另外，乡村民众间特有的关系网络也为拓宽了直接参与乡村治理的渠道。乡村社会参与程度的深入既体现了乡村社会群众政治参与的自主性的不断增加，也体现了政府及时进行“行政吸纳”的必要性。

2.参与渠道的多样化并日趋专业化。主要体现在信息技术手段的运用和乡村关系网络的充分利用。乡村参与渠道的多样化和专业化是村庄民众政治参与与政府行政权力有效互动的重要维度。新民镇乡村政治参与的方式虽然在总体上还比较简单，但已表现出相当的政治智慧和技巧。

记得前年(2015年)，村(惠民村)里L家因家庭情况复杂，符合精准扶贫帮扶对象的标准，但却没有得到精准扶贫政策的帮助，原因是村里另一家庭经济情况稍好的X家因为与村某干部M私交较好，正好该村评定考察时是M负责，因此就将原属于L家的名额分给了X家，L家了解到这个政策和情况后，首先向村里负责人询问了这个事情，希望得到解决，但由于村务过多，一直得不到村负责人的答复，后L家通过村里大学生Z的帮助，通过该县教育局官网局长信箱进行信访，不到一个星期，县政府督促镇政府进行调查了解后，迅速解决L家的问题，L家的这一举动，不仅维护了自身的权益，而且还在村里面产生了一定的影响。

传统的正式的村民参与渠道，主要表现为村民通过村民委员会进行民主选举、民主决策、民主管理间接参与政治生活，但随着时代的进步和信息技术的发展，非正式参与渠道逐渐走上乡村社会治理的舞台，相对自由的公共舆论平台(QQ、微信、微博、政府网站建设等)逐渐建立完善，一方面使得乡村社会村民获取信息更加方便和快捷，另一方面也为村民自发、直接地参与政治生活提供了更加多样化的渠道，极大地拓宽了乡村社会中村民政治参与政府治理的范围和程度。同时，通过前述访谈发现，政府通过“行政吸纳”的途径合法化利用乡村特有的关系网络为普通乡村民众拓宽了政治参与渠道，从而进一步达到将乡村政治参与私利性向公益性导向的转变。像L家这样的通过信访进行专业性的维权活动的比较典型的乡村普通村民的不断涌现，并被相当多的村民群众所认同，充分表明乡村民众参与渠道多样化并日趋专业化。

3.参与内容的公益化。基于理性经济人假设，村民进行政治参与的根本动因在于个人现实利益的追求及权利维护的驱动，因此，村民政治参与具有很强的私利性导向。随着国家乡村治理进一步深化改革的推进，个人利益又高度依附于集体利益，从整体上考察，新民镇在新农村建设实践中，无论L家的维权信访，还是H在修路中的扮演利益协调和组织者的角色动机来说，具有明显的个人现实利益导向，但也已经包含了一定程度的公益性。在新民镇四在农家的建设活动中，不仅是各村村民为建设美好新农村、改善人居环境而建立起的“群众投工投劳，自建、自管、自养、自用”的农村基础设施村民自我管护长效机制，主动投身参与到美丽乡村的建设当中来的过程，还是村民通过自发举办的群众会、院坝会等形式多样的平台，通过乡村民间权威力量或村委会向乡镇政府提交有关新农村建设的公共政策的建议，都一致体现出村民开始超越狭隘的个人利益空间，主动关注乡村公共事务，具有较高的公益性成分，从而提高了村民参与政府治理的可能性。通过乡村政治参与的方式以影响乡村建设公共政策的制定及实施，开始成为乡村利益主体为维护自身权益的重要途径，从行为动机方面考察，新民镇新农村建设中的乡村民众利用特有的关系网络进行的自主政治参与也体现出通过集体利益的实现而进一步实现个人利益逻辑的现实演绎。

四、行政耦合社会：失衡的互动与“内卷化”的治理

任何制度创新和治理实践的发展都不是一蹴而就的，而是需要在实践中不断调整、矫正和完善。(23)毛寿龙、李玉文：《权力重构、行政吸纳与秩序再生产:网格化治理的逻辑——基于溪口镇的经验探讨》，《河南社会科学》2018年第3期。因此，随着新民镇“行政耦合社会”模式下耦合式关系网络治理在乡村社会中的不断深入开展，不可避免地带有局限性：

第一，行政权力触角的延伸侵蚀村民自治空间。由于制度锁定效应与“路径依赖”的存在，“行政吸纳”单向度的运行特征将会遗留到“行政耦合社会”的实践当中。作为一个新生事物，“行政耦合”无经验可循，在这个基础上，基层政府比较倾向于在以往的经验中寻求知识，容易落入以往“行政吸纳”模式中单向度治理的桎梏中去，从而强调行政权力的主导性地位而忽视乡村社会的内生发展需求和表达，进而导致“行政耦合”的失败。新民镇政府在上下级政府之间及同级职能部门之间建立起一套纵横交错的“毛细血管”般的责任体系，使得乡镇政府行政权力触角几乎达至乡村社会各个角落，控制导向的行政权力扩张压缩乡村社会的自治治理理念，弱化了乡村社会政治参与能力，从而使得村民自治的空间被政府行政权力所侵蚀，进而使得乡镇政府组织化的行政权力易于侵害乡村个体，加剧乡村社会的不稳定。

第二，“碎片化”治理，背离整体性治理目标。耦合式关系网络的构建，目的在于统筹资源，从而不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为乡村村民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。(24)人民论坛网:以整体政府观深化机构和行政体制改革，http://www.rmlt.com.cn/2018/0115/508594.shtml?from=singlemessage,2018-01-15.但随着耦合式关系网络治理实践的不断深入开展，工具背离目标的趋势将逐渐凸显，耦合式关系网络的责任体系下层层分解目标任务，以强劲的态势对乡村社会施以规制性的管理，使得乡村社会治理更加分裂，削弱乡村社会进行自组织和协作的能力，加剧了“碎片化”治理的可能性。

第三，“甄别性吸纳”，滋生腐败的土壤。“甄别性吸纳”也称选择性吸纳，所谓选择性的吸纳就是以执政党和政府自身为本位，以是否有助其统治合法性的维系、秩序的稳定作为标准来选择被吸纳的对象。(25)郎友兴、谢安民：《行政吸纳与农民工政治参与的制度化建设——以浙江省乐清市L镇“以外调外”实践为例》，《理论与改革》2017年第4期。乡镇政府在进行“行政耦合”的过程中，基于理性经济人假设，政府会做出有利于实现乡村治理目标的决策选择，因此，根据理性的偏好，乡镇政府会对乡村社会中的合作对象有意识地进行筛选，倾向于向便于控制的比较“配合”的对象进行合作，使其行为选择不脱离政府设定的轨道，从而达到放心合作的目的，而那些不符合政府理性偏好的合作对象，将面临被边缘化的危险，从而在乡村社会中形成利益表达机制的“真空”，进而破坏政府“行政耦合”的治理目标。而另一方面，作为乡村社会参与合作的对象来说，能够在政府“行政耦合”的过程中得到一定的或经济利益或精神奖励的倾斜。故此，为获得更多的行政资源，在实践中存在乡村社会合作对象走后门、拉关系、投机钻营等现象，滋生腐败的土壤。

第四，“内卷化”风险加剧行政管理成本。根据克利福德·吉尔茨(Clifford Geertz)的定义，“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后,便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象，(26)黄丽萍：《我国社会治理中的“内卷化”风险及其规避之道》，《理论导刊》2015年第7期。其特征表现为制度或者模式的“反复性”、“固化性”和“滞缓性”。随着新民镇耦合式网络治理进一步发展，横纵向责任结构的构筑，在组织结构层面可能难以避免传统科层制组织的弊端，制度运行中十分容易陷入自我懈怠、自我消耗的“内卷化”风险，进而增加耦合式关系网络运行的行政管理成本。其主要表现为：一方面网络层级增加需要相应的机构设置和人员配备，长此以往，制度惯性将导致机构众多，机构臃肿，加剧效率成本；另一方面，效率成本增加会影响乡镇政府的形象，可能进一步激化乡村治理中政府与乡村自治的矛盾，产生合法性成本。

耦合式关系网络是政府运用“行政耦合”与乡村社会进行良性互动以实现乡村治理目标的有效工具。为了更好地发挥耦合式关系网络的作用，本研究基于“行政耦合社会”主体多元化、稳定和服务、协同合作等关键要素特征，反思其在乡村治理实践中所产生的不良影响，并试图进行理论性调适，以适应十九大提出的乡村振兴战略转型背景下农业农村现代化问题。

首先，确定政府“行政耦合”的合理规模，促进乡镇政府与乡村自治的有效衔接。乡村作为中国社会最原子化的存在，其治理问题的复杂性和多样性需要公权引导，但同时又惧怕“行政耦合”过程中公权过于强势而产生行政控制。乡村社会权力的向上扩展与体制吸纳过程中向下介入的政府行政权力很可能在治理实践中发生冲突,带来管理上的悖论，从而造成乡村社会的不稳定，降低乡村治理的效能。因此，为了避免“行政耦合”的负功能，政府在制度供给上确定乡镇政府作为的合理边界十分重要，乡镇政府应当明确在其乡村治理中最重要的功能在于引导和服务，因此要避免乡镇政府直接过多干预乡村社会的民主生活。

其次，多元协同，增强乡村社会合作治理的能力。针对耦合式关系网络下的层层划分责任目标导致的乡村治理“碎片化”问题，要有效推进整体型服务的政府治理与乡村社会自治的无缝对接，实现整体性治理的目标，乡镇政府就必须与乡村社会主体之间进行合作行动。而合作行动是基于两个势均力敌主体间的有效互动，若一方处于弱势，则必然会受另一方的影响，因此，增强乡村社会多元主体与乡镇政府合作治理的能力，既是基于乡村自治传统的历史必然性选择，同时也是政府实现整体性治理目标的现实需求。

再次，再造乡村社会公共性，构建基层政府与乡村社会的制衡机制。乡村社会公共性是一种公共理性，这种公共理性具体表现为乡村公共生活参与者的行为准则，是乡村民众为公共利益而行动的气质特性，它能够引导乡村民众自主地作出判断和选择，帮助乡村民众形成理性的品质，从内部打破政府“甄别性吸纳”的困境。而以乡村公共性再造为着力点的制衡机制的构建，能够确保基层政府与乡村社会之间能够明确彼此权利和义务的边界，并受此制约，从而铲除腐败的温床。

最后，重新定位政府职能，克服“行政耦合”的单向度推进。政府的职能是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。(27)珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务:服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社,2016年。政府的职能在于服务，而不是掌舵。在新民镇的耦合式关系网络的乡村治理实践中，以控制为导向的治理方式虽然在一定程度上实现了稳定与服务的治理目标，提升了对乡村社会的治理效能，但这种治理方式是一种低层次的途径，暗含了“内卷化”的风险，因此，在新民镇耦合式关系网络未来的深入实践过程中，从政府层面来说，必须谨慎审视政府职能，将服务的价值内核寓于乡村治理的方式之中，克服政府职能的“错位”、“越位”。具体到乡村治理中，就是充分尊重和利用乡村社会内生关系的积极作用，积极引导和培育既契合“行政耦合”所需的又能够被广大乡村民众认可的乡村社会规则，将自下而上的乡村民众利益表达与自上而下的“行政耦合”有机结合起来，克服“行政耦合”的单向度推进，从而避免“内卷化”风险，提高基层政府的行政效率，降低行政成本。

五、结论与讨论

基于对新民镇乡村社会治理个案的实践观察与资料整理，本研究以“行政吸纳社会”的理论基础，构建乡村社会治理“行政耦合社会”的解释分析框架，分析了贵州新民镇在“四在农家，美丽乡村”新农村建设治理实践中形成的耦合式关系网络，得出以下结论：

(1)在乡村地理位置分散伴随着乡村社会风险不确定性增加的客观情况下，与计划经济时期政府“全能主义”的制度遗风的锁定效应以及针对现阶段乡村社会中存在的治理失灵问题所做出的需求等主观因素相互交织而形成的乡村复杂的治理局面，政府“行政耦合社会”可以有效破解这一窘境，从而有效激发乡村治理效能。

(2)新民镇乡村治理实践中形成的耦合式关系网络是基层政府—乡村社会权力双向有效互动的运行结果。通过分析“行政耦合”的动力机制和运行机理，并进行经验观察，证实通过“行政耦合社会”所构建的耦合式关系新型关系网络是政府行政权力延伸与乡村社会权利扩展交汇互动的产生结果。如前所分析，该耦合式新型关系网络对于新民镇实现“稳定”、“服务”、“发展”等乡村治理目标有着积极意义：一方面建立起了畅通的民意表达机制，乡村社会主体有效地参与将乡村社会的不稳定因子吸纳进体制框架中进行内部消化，从而预防了乡村社会群体性事件的发生；另一方面也在“四在农家，美丽乡村”新农村建设的过程中整合资源，调动广大人民群众参与创建的主动性和积极性，充分发挥人民群众在创建中的主体性作用，在农村基础设施建设与公共服务提供方面取得了良好成效。

由此观之，在基层政府和乡村社会的关系实践中，一方面是基层政府“行政耦合”形式的扩展以及耦合能力的加强过程，基层政府透过构筑分级负责的责任体系、信息技术手段的工具性应用、多元整合资源统筹、规范强化监督问责等各种途径进行不断地将对乡村社会的治理目标渗透到乡村社会中去，重构其在乡村社会治理中的影响。另一方面则是乡村社会在基层政府耦合过程中的主动参与乡村治理的过程。乡村社会在基层政府“行政耦合”中的参与主动性、公益性、多样性以及专业性的转变以及相伴而来的主体性定位，在乡村社会治理中发挥自身的主体能动性意识。这也是乡村社会在耦合式关系网络中的基层政府“行政耦合”的过程，二者的有效互动并“耦合”而达成的“未预期之果”。