我国城市管理绩效评估体系的构建与应用——基于熵值法分析

吴晓惠

(福建师范大学 公共管理学院， 福州 350007)

城市是现代文明的集中体现，是一个区域的政治、文化及经济中心，更是现代人类活动和社会运转的中心枢纽，城市管理绩效水平对地区社会经济方面的发展会产生重要影响。经过改革开放40年来的发展，我国城镇化水平有了较大程度的提升，整体城镇化率已经接近60%，北京、上海等发达地区城镇化率已经接近80%，涌现出京津冀、长江经济带、珠三角等城市群，可以说我国城镇化建设取得了举世瞩目的成就。但是随着我国城市规模的扩大，我国城市管理水平较低的问题也逐渐暴露出来，交通拥挤、环境污染等“城市病”急需解决。党的十八届四中全会对城市管理体制进行改革以促进我国城市管理绩效的提升，我国学术界也对城市绩效管理问题进行了深入的研究。张春贵对北京市的管理绩效进行评价分析，认为北京作为我国首都，在北京发展过程中环境质量逐渐恶化，是北京城市管理水平较低造成的，他认为北京市要通过提升管理水平，科学布局来提升环境质量[1]。董恩宏对当前我国城市规划管理问题进行定性分析，认为当前我国城市布局并不合理，两极城市发展水平差异过大[2]。张朝辉等人对智慧化城市管理进行了研究，他们认为通过构建智慧城市能够提升城市管理水平[3]。郭大林认为可以利用大数据技术和人工智能技术构建“数据化”和“智能化”的城市，从而提升城市管理水平[4]。张珍对我国城镇管理出现的问题进行了梳理，提出了让公众参与到城市管理中，提升城市管理水平的建议[5]。

以往学者对城市管理问题的研究多为定性分析，缺少定量分析，本文通过构建城镇管理绩效评估模型并利用熵值法对我国30个城市的绩效管理水平进行测算，能够明确我国当前的城市管理水平，对于进一步提升我国城市管理水平具有指导意义。

一、城市管理绩效评估理论模型的构建

城市管理绩效是一个综合指标，涵盖城市经济状况、社会状况、资源状况、环境状况以及基础设施状况等多个方面，因此对城市绩效管理要综合该城市的经济、社会、资源、环境等因素进行综合分析[6]。本文对以往学者研究文献进行仔细梳理，参考这些学者的研究成果构建了5个维度15个指标层的城市管理绩效综合评价体系，如表1所示。

本文将城市管理分为经济状况、社会状况、资源状况、环境状况以及基础设施状况这5大方面，以期能够准确地对城市管理绩效进行评价分析。其中，经济状况主要考察城市的经济发展水平，为了剔除规模效应的影响，本文对总量指标进行了平均化，分别使用人均GDP、城镇居民人均可支配收入以及第三产业比重进行度量；社会状况主要是指人口状况，本文选用了常住人口总量、城镇居民恩格尔系数以及人口自然增长率进行度量；资源状况主要是指城市当前的资源消耗量，我国使用的主要能源为水、电、煤炭，因此本文选取了人均地下水资源量、电力消耗量以及煤炭消耗量进行度量；环境状况是当前我国生态文明城市建设的重要标准，本文选取了二级标准天数比例，生活垃圾无害化处理率以及二氧化硫排放量度量城市的环境状态；良好的基础设施条件是城市发展的基础，因此本文将基础设施状况作为城市管理绩效的度量标准之一，选取了城市绿化率、人均公园面积以及公共交通运营数量进行度量。

表1 城市管理绩效综合评估体系

二、我国省会城市管理绩效评价实证分析

(一)样本选取与数据来源

本文对我国城市管理绩效进行评价分析，我国共有34个省级行政区域，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。基于数据的可获得性，本文选取26个省会城市以及4个直辖市作为研究样本，其中西藏拉萨、台湾、香港以及澳门因为数据缺失进行了剔除。经济状况相关指标来源于国家统计局；社会状况的常住人口总量和人口自然增长率来源于国家统计局，城镇居民恩格尔系数来源于Wind数据库；资源状况来源于《中国统计年鉴》；环境状况来源于《中国环境统计年鉴》；基础设施状况来源于国家统计局。样本的时间跨度为2010—2016年，对于个别样本在某年份存在的缺失，本文使用了插值法进行补充。

(二)城市管理绩效综合评估体系指标权重

1.熵值法过程

本文使用熵值法确定城市管理绩效综合评估体系指标权重，熵值法的优点在于可以对不同量纲的指标进行权重，它主要根据样本指标的差异程度确定权重指标的大小。

第一步为标准化：

其中，式(1)是对正向指标进行无量纲化处理方程，式(2)是对负向指标进行无量纲化处理方程，Aij为无量纲化之后的数据，Bij为原始数据。

第二步得出第j个指标值在所有评价对象的第j个指标值总和中所占的比重：

第三步计算第j项指标熵值ej：

第四步计算指标权重wj：

2.权重结果

按照式(1)至式(5)的运算过程，利用Excel对本文构建的我国城市管理绩效综合评价体系各指标进行权重，结果如表2所示。

经济状况、社会状况、资源状况、环境状况以及基础设施状况这5大系统层权重分别为0.38、0.192、0.194、0.107、0.127。其中经济状况的权重最高，环境状况的权重最低，说明经济状况是影响我国城市管理绩效的最主要因素，环境状况对城市管理绩效的影响较低。指标层中权重较高的是人均GDP和城镇居民人均可支配收入，权重结果分别为0.153、0.126，权重较低的是城市绿化率和生活垃圾无害化处理率，说明我国人均GDP和城镇居民人均可支配收入对城市管理绩效的影响较大，而城市绿化率以及生活垃圾无害化处理率对城市管理绩效影响较低。

表2 熵值法权重结果通表

(三)我国城市管理绩效评价结果

基于熵值法的权重结果，将2010—2016年每个城市无量纲化后的各项指标乘以各自的权重系数并进行相加得到各城市的城市管理绩效指数，如表3所示。

2010—2016年来我国整体的城市管理绩效呈上升状态，2010年城市管理绩效指数仅为0.313，2016年上升到0.358。从东中西分布来看我国东中西部地区城市管理绩效差异较大，东部地区管理绩效较高，中部次之，西部地区管理绩效较低的态势，2016年东部城市管理绩效得分为0.407，中部地区城市管理绩效在0.362左右，而西部地区城市管理绩效在0.343左右，低于全国平均水平。从单个城市来看，我国经济较为发达的北京、上海、广州等城市的城市管理绩效较高，2016年北京、上海、广州城市管理绩效得分分别为0.505、0.498、0.444，而我国经济欠发达地区乌鲁木齐、呼和浩特等地城市管理绩效较低，2016年城市管理绩效指数分别为0.247、0.238。

表3 2010—2016年我国城市管理绩效评价结果

三、结论与政策建议

基于上述研究成果本文得出以下结论：(1)城市绩效管理要综合该城市的经济、社会、资源、环境等因素进行综合分析，因此本文构建了5个维度15个指标的城市管理绩效综合评价体系。利用熵值法对评价体系进行权重分析，结果显示经济状况、社会状况、资源状况、环境状况以及基础设施状况这5大系统层权重分别为0.38、0.192、0.194、0.107、0.127。其中经济状况的权重最高，环境状况的权重最低，说明经济状况是影响我国城市管理绩效的最主要因素，环境状况对城市管理绩效的影响较低。指标层中权重较高的是人均GDP和城镇居民人均可支配收入，权重结果分别为0.153、0.126，权重较低的是城市绿化率和生活垃圾无害化处理率，说明我国人均GDP和城镇居民人均可支配收入对城市管理绩效的影响较大，而城市绿化率以及生活垃圾无害化处理率对城市管理绩效影响较低。(2)我国30个城市综合绩效管理指数测算结果表明：整体的城市管理绩效呈上升状态，但是我国东中西部地区城市管理绩效差异较大，东部地区管理绩效较高，中部次之，西部地区管理绩效较低，2016年东部城市管理绩效得分为0.407，中部地区城市管理绩效在0.362左右，而西部地区城市管理绩效在0.343左右，低于全国平均水平；单个城市来看，我国经济较为发达的北京、上海、广州等城市的城市管理绩效较高，2016年北京、上海、广州城市管理绩效得分分别为0.505、0.498、0.444，而我国经济欠发达地区乌鲁木齐、呼和浩特等地区城市管理绩效较低，2016年城市管理绩效指数分别为0.247、0.238。

提升我国整体的城市管理绩效需要中央政府和地方政府的通力合作。首先，中央政府应当加大对欠发达地区的扶持力度，促进新疆、内蒙古等地区经济发展水平的提升，缩小这些地区与东部发达地区的GDP差距，通过经济发展水平的提升带动这个地区城市管理绩效的逐步上升[7]。其次，城市管理绩效较低的城市可以主动与城市管理绩效较好的地区建立相互帮扶的联系，寻求发达地区对自己的帮助，同时做好城市基础设施建设，主动承接东部地区的产业转移，从而提升本地区经济发展水平。最后，北京、上海等城市管理绩效较好的城市应当响应中央政府的号召，积极帮助欠发达地区，通过资金以及技术的注入提升欠发达地区经济社会发展水平。