公平与质量可以兼得的一项政策

[摘要]山西省晋中市通过实施优质高中招生指标100%分配到初中学校的政策，有效缓解了优质初中择校压力，薄弱初中重新焕发了生机，提高了农村学生升入优质普通高中的比例，有效推进了教育公平。与此同时，该政策为晋中市初中、高中办学也带来了积极的影响，提升了教育质量。晋中的经验表明，在教育领域只要政策设计得当，有序推进，配套完善，公平和质量可以兼得。

[关键词]优质高中;指标到校;执行效果;公平;质量

[作者简介]高政，国家教育行政学院教育行政教研部副研究员，博士，硕士生导师（北京 102617）

优质普通高中招生名额分配到辖区内初中学校的政策（以下简称“指标到校政策”）是我国普通高中招生制度改革的重要内容。指标到校政策的具体内容和操作方式因时因地存在一定的差异，其主要内容是：将优质普通高中的招生指标按照一定规则分出一部分或全部，直接分配到辖区内初中，满足要求的学生即使没有达到统招录取分数线，也可以根据该政策进入优质普通高中就读，并享有与统招生同样的待遇。在初中办学水平校际差异大、初中择校现象普遍存在的情况下，该政策的目标在于通过中考招生的杠杆作用，引导初中生源均衡配置，调动薄弱初中的办学积极性，促进义务教育阶段学校均衡发展，解决义务教育阶段择校问题。

山西省晋中市从2001年开始探索实行指标到校政策，比例从最初的5%逐步提高，2002-2005年20%;2006-2007年50%;2008-2010年60%;2011-2012年80%;2013年至今为100%。该政策实施以来，有效促进了义务教育均衡发展，尤其是农村初中的生源回流缓解了择校热，提高了农村学生升入优质普通高中的机会，推进了教育公平。与此同时，也引发了一些争议。有学者认为，指标到校政策对优质普通高中的生源产生了冲击，有些指标生与统招生分数差距高达100多分，给优质普通高中的教育教学带来了困难，实际上是以牺牲质量为代价来换取公平，不利于区域教育整体良性发展。[1]

指标到校政策到底对教育公平和质量产生了什么样的影响？2019年，笔者多次到晋中调研，围绕指标到校政策实施效果召开座谈会，走访学校、访谈校长和教师，与市教育局招生考试负责同志深入交流，获得了大量的一手资料和数据。不管是个案资料还是面上数据，无论是局长还是校长教师，都认为指标到校政策不仅可以促进教育公平，更在一定程度上提升了教育质量。

一、晋中市指标到校政策实施基本情况

为保证指标到校名额公平合理分配到辖区内的初中校，晋中市教育局不断完善和调整政策，从最初的根据中考报名人数分配名额，到2012年按中考实际参考人数进行分配。从2012年开始，晋中市指标到校名额明确划分为“基础性、评估性、倾斜性”三类。基础性指标名额以各初中中考实际参考人数计算;评估性指标名额的分配是依据初中学校教育质量的评估结果;倾斜性指标名额的分配是根据初中学校的地域分布情况，对偏远农村学校适度倾斜。具体标准是向离县城直线距离5公里之内、6-15公里、16-20公里、20公里以上的农村初中学校分别倾斜2%、4%、6%、8%。[2]2015年，把“距离”这一标准修改为“按初中学校毕业生升入高中阶段学校比例”，[3]该比例较低的初中会得到更多的倾斜性指标。这一指标能相对更加客观地衡量初中学校办学水平，更能体现对薄弱初中的倾斜和关照。

2013年指标到校名额分为两部分，即基础性均衡指标和评估性奖励指标。指标到校名额总数的80%作为基础性均衡指标，依据各学校实际参加中考人数平均分配到各学校;指标到校名额总数的20%作为评估性奖励指标，依据各县（区市）教育局对初中学校年度教育质量督导评估结果进行分配，具体办法由各县（区市）制定。其中，核心指标是“五率两看”：“五率”即初中三年学生保留率、学业成绩合格率、学业成绩优秀率、实验技能和音体美合格率、综合素质评价合格率“;两看”即看学校的争先创优情况和学校特色发展情况。

2015年山西省取消公办高中择校生，晋中市指标到校政策调整为：基础性指标占80%。基础性指标分配数以全国学籍系统2015年符合指标生条件的应届初中学生报考数为基数，将指标总数的80%按学生人数比例均衡分配到县域内所有初中学校。评估性指标占指标总数的15%。根据学校初中三年学生保留率、学业成绩合格率、实验技能和音体美合格率、综合素质合格率和学业成绩优秀率来核定分配。倾斜性指标占指标总数的5%。

2017年至今，三种类型指标的比例持续稳定，其中基础性均衡指标占60%;评估性奖励指标占30%;倾斜性指标占10%。对于需要扶持的新建初中学校或农村薄弱学校，由各县（区、市）根据实际适当提高指标分配比例。[4]

为保障优质普通高中正常教育教学秩序，晋中市规定了指标生的最低分数线。2006年规定指标生中考成绩不得低于优质普通高中统招录取分数线20分;2008年规定不得低于统招录取分数线50分;2010-2012年规定不得低于全市最低控制线。2013年山西省中考改革将体育分值由30分增加到50分，指标生的最低录取控制线也相应上调。2015年，晋中市指标到校录取最低控制分数线，由市、县（区、市）招生考试管理中心在招生前按照“保证优质普通高中指标完成率达到90%以上”的原则，以县（区、市）为单位划定。[5]

二、晋中市指标到校政策实施效果

（一）推进了教育公平

1.优质初中“择校热”快速降温

指标到校政策實施以前，城区优质初中一度人满为患，大班额现象非常严重，指标到校政策的制度设计使初中阶段升入优质普通高中从“校际竞争”变为“校内竞争”，有效降低了学生择校的意愿，对“择校热”从制度层面釜底抽薪，使“择校热”快速降温。

介休三中是一所优质初中，教学成绩一直名列前茅，正因如此吸引了很多学生。在实施指标到校政策之前，由于择校问题，介休三中2010年之前曾经出现过一个班70多人的情况。指标到校政策尤其是优质普通高中招生指标100%落实到校后，极大地缓解了该校的班容量压力，2013年后每班基本维持在50人左右。

2.农村学生升入优质普通高中的机会明显扩大

由于城乡基础教育资源配置、师资队伍等方面客观上依然存在一定的差距，加上农村家庭文化资本的相对薄弱，农村地区学生的中考成绩与城区存在较为明显的差距，升入优质普通高中的机会相对有限。指标到校政策为农村初中毕业生升入优质普通高中提供了制度层面的保障，机会明显扩大。

2008年以前，平遥县岳壁三中片区内70%的学生外出借读，全校仅剩170名学生，2015年回流到了600人，最近几年每年有50多人被优质普通高中录取。晋中市榆次区张庆乡的张庆中学，在指标到校政策实施以前，全校近1000名学生中，每年最多只有40余名学生考上优质普通高中。2008年以前，张庆中学片区内每年都有六七十个孩子到城里初中择校就读。2012年，受益于优质普通高中80%的招生指标分配到校的政策，张庆中学有120余名学生被优质普通高中录取。2013年实行优质普通高中指标100%到校政策后，张庆中学当年就回流了近300人，占学生总数的1/4。

（二）提升了教育质量

1.对初中教育质量的影响

生源均衡是初中学校发展的重要条件之一。就近入学、划片入学等政策初衷就是为了实现生源的相对均衡。但是在实践中家长用脚投票，通过购买学区房等方式来择校，导致天价学区房等畸形现象。

晋中市规定，学生只有在自己户籍所在地所属片区内的初中学校就读，且在该校学习满三年才能享有指标到校名额。跨区域择校生、借读生等均不得享受指标到校名额。随着指标到校比例的不断扩大，这一政策对于生源均衡产生了巨大的影响，促进了校际之间生源的均衡，使得薄弱初中，特别是农村薄弱初中的生源质量得到有效提升，使这些学校重新焕发生机。

晋中市榆次区第十中学是一所典型的薄弱初中，外来务工子女占比达到60%以上。随着优质普通高中招生指标100%分配到校等一系列教育政策的实施，学校课堂教学改革有效推进，教育质量持续提高（见表1）。

值得注意的是，有研究者质疑，指标到校政策的实施会给初中办学带来一些负面影响，主要表现为教师对进入优质普通高中机会较小的学生减少关注。这种情况在指标到校政策实施初期的确一定程度存在，但是通过政策调整，把衡量初中综合办学质量的五率（三年学生保留率、学业成绩合格率、实验技能和音体美合格率、综合素质合格率和学业成绩优秀率）作为奖励性指标分配的重要依据，调动了初中学校关注全体学生的积极性。为获得更多的奖励性指标，初中学校从关注少数有潜力升入优质普通高中的学生，转变为关注全体学生的综合素质发展。可以说，通过政策的完善和调控，有效避免了政策的负面效应，激发了初中学校的办学活力，丰富了办学质量的内涵，起到了全面提升初中学校办学质量的效果。

伴随着诸多配套政策的协同发力，晋中市农村初中通过指标到校方式进入优质普通高中的学生与城区优质初中学生的分数差距在不断缩小，部分县区甚至出现了农村初中的分数高于城区优质初中的情况。

2.对高中教育质量的影响

前文提及，有观点认为指标到校政策对优质普通高中的生源产生了冲击，给优质普通高中的教育教学带来了困难。晋中的数据证实，伴随优质普通高中招生指标到校的比例不断提升，晋中全市高考成绩稳中有升。

众所周知，学生的家庭背景对学生能否进入优质普通高中影响很大。无论在城市还是农村，优势阶层的子女更容易进入优质高中，而中低阶层的子女则更多分布于普通高中。在城市优质高中，来自较高阶层家庭的学生比例平均为42.1%，是较低阶层的1.6倍。在有的城市，前者的比例高达60%以上。[6]通过指标到校政策进入优质普通高中的普通初中学生一般来自农民或工人家庭，这部分学生之所以考试成绩稍逊，与家庭文化资本欠缺密切相关。换言之，不是因为这些学生智力有限、学习不努力导致成绩较差，而是由于家庭背景的不利影响。

但是，家庭背景对学业成绩的不利影响到高中阶段就变得十分有限。相关研究发现，高中学生的学业成绩与家庭背景之间并没有统计学意义上的显著相关性。[7]为何如此？一是高中学生学习意愿比较强烈，具有很强的可塑性。二是高中学生心理逐渐成熟，学习目标更加明确，学习动机更加坚定。三是高中学校大多为封闭式寄宿学校，学生的家庭背景对其学业成绩较少发生影响。相关大样本的研究也发现，指标到校政策对高中二本以上录取率有显著的促进作用。[8]

三、结论

晋中市的经验证明，指标到校政策不仅可以有效推进教育公平，更在一定程度上提升了教育质量。推进公平并不必然以牺牲质量为代价，在教育政策领域只要操作得当，公平和质量可以兼得。公平和质量兼得必须满足三个条件：一是教育政策在实施过程中必须不断优化，提升政策的科学性。二是必须有序推进，稳扎稳打，切不可操之过急。三是相关配套政策必须统筹推进，协同发力。晋中市在推进义务教育均衡发展过程中重视政策的系统性，将解决“择校”和“大班额”问题、农村薄弱校问题与促进义务教育标准化学校建设结合起来。实施指标到校政策以来，晋中市配合城乡义务教育一体化、教师队伍交流等政策，使农村初中办学水平显著提升，农村生源质量不断提高。

本文系全国教育科学“十三五”规划2018年度教育部青年课题（EAA180449）阶段性成果

责任编辑 刘群

注释：

[1]魏红梅.利益博弈下的“指标到校”政策执行研究[J].教学与管理，2013，（25）.

[2]晋中市教育局.关于2012年示范普通高中招生名额分配到初中学校的指导意见[EB/OL].晋中教育网，http：//www.jzedu.net/newsInfo.aspxpkId=16154.

[3][4]晋中市人民政府办公厅.关于印发晋中市高中阶段学校考试招生制度改革实施方案的通知[EB/OL].http：//www.sxjz.gov.cn/publicity/zfwj/szfbgt/36401

[5]關于2015年优质普通高中招生名额100%分配到初中学校的指导意见[EB/OL].http：//jz.jzedu.net/newsInfo.aspxpkId=25506

[6][7]陶红、杨东平.我国高中学生学业成就与家庭背景关系的实证研究[J].清华大学教育研究，2007，（1）.

[8]张羽等.十年教育均衡之路——对高中名额分配招生政策效果的自然实验研究[J].清华大学教育研究，2017，（5）.