农业生产关系与农业支持政策的变迁、挑战与对策

林润田

[摘要]“三农”问题一直是社会经济发展中的重要内容，生产制度与生产关系的稳定与优化是国家稳定和社会发展的重要基石。重点理清历年农业生产关系与农业支持政策的阶段与变化趋势，从政治经济学角度分析当前农业生产关系中存在的关键矛盾并提出相应的政策建议。

[关键词]政治经济学;农业制度;生产关系;支持政策;变迁

[中图分类号]F324.6[文献标识码]A

1 1950年以来中国农业生产关系调整的四个阶段及调整方向

表1归纳了从1950年到现在中国农业生产关系变化的四个阶段，在1949年以前中国仍然实行的是封建剥削土地所有制，绝大部分土地掌握在权贵、富农等少部分人手中，极不平等的农业生产关系是封建社会的政治基石。自从1949年新中国成立后，在1950-1953年首先废除封建剥削的土地所有制，实行农民阶级土地所有制，解决了生产资料归属的问题，在此阶段土地所有权从少部分的地主阶级手中转移到农民手中，此阶段土地属于农民私有，无论是政治上还是经济上都体现了无产阶级的主体地位。在随后的1953-1958年阶段，中央政府再次通过政策调整把农民手中的土地以及相关的生产资料集中起来发展集体经济，其生产资料归属由原来的农民私有变成了公有制，确立了我国公有制的基本生产制度，为组织化发展和提高生产效率提供了制度基础。在1958年至现在的两个阶段都属于解决经营制度问题。纵观中国历年的农业生产关系的调整，其首先解决的是所有制问题，然后再解决经营制度的问题，在经营制度改革方面，虽然有一定的曲折，但是总体方向仍然是向规模化的现代农业方向发展。当然，在新时代下，涌现了一批包括农业合作社、种植大户等新型农业经营主体，但是其基本的农业生产关系并没有改变，不同的经营组织与经营方式只是生产要素在时空上的进一步优化。

总体上看，我国农业生产关系将在很长一段时期内保持稳定，但有一点可以确定的是，在稳定的土地所有制和农业生产关系下，虽然不同阶段面临着不同的时代特点，经营制度的进一步完善将仍然是主要的政策关注重点。

2 家庭联产承包责任制下的农业支持政策的变迁

与农业生产关系相对应的是农业支持政策，表2列出了1982-2019年历年的中央1号文件主要的支持内容及解决的问题（其中1987-2003年中断），很显然，中国农业支持政策要比农业生产关系要相对落后，从1979年开始中国已经正式实行家族联产承包责任制，但是从1982年才正式承认包产到户的合法地位，1983年才开始支持农村工商业，解决农村经济主体问题，农业支持政策比农业生产关系的调整晚了三年，可以说，1982年以后的中央1号文件均是在家庭联产承包的基本农业生产关系下制定的。

一般来说，先确定基本方针再制定具体政策是国家机器运转的一般流程，但是从整体上看，家庭联产承包责任制度下的农业支持政策路径是从经营主体（1982）到农业基础地位的确定（1983-1984）再到市场发育机制（1985-2019）的完善，显然，这与农业生产关系的调整路径有一定的差别，这是因为到1982年家庭联产以承包责任制己经实行了三年，在物资供应匮乏和生产条件较差的现实困难下，中国大地绝大部分的无产阶级生产力急需通过合法的途径与政策认可进行释放，因此，首先确定谁来种地（农业经营主体）便成为了农业政策工作首先要解决的问题。

到1984年，中央政府再次通过1号文件明确提出要发展农村商品生产，为巨大的生产力（中国绝大部分农民）的发挥铺平了道，确定了农村发展的基本方针。1985年以后，党和政府围绕城乡关系、资源配置、市场机制等方面进行了政策阐述与支持。特别值得注意的是2018年中央1号文件提出乡村振兴，其在文件中的表述由农村、农业变成了乡村，乡村则不再仅仅指农业方面，而是向其他副业、农村商业、农村科教文卫等更多方面延伸。

3 新常态下农业生产关系与政策支持中存在的关键矛盾

3.1 土地制度與生产要素配置方式的矛盾

当前我国生产要素配置方式主要以市场配置方式为主，在事关国计民生的行业存在部分计划配置。土地具有不可移动性，固定性，并且属于集体公有，是最重要的生产要素，中共十八届三中全会后，确认了市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。在土地“三权分置”相关政策与法律尚未完善的前提下，土地使用权暂时无法高效率与所有权分割开来，并且中国人多地少，人均耕地面积小，土地流转面临着调和众多土地使用权占有者的艰巨任务，土地的公有制性质与生产要素的高效率的市场配置方式之间存在“制度鸿沟”。

3.2 土地制度与家庭承包经营制度、现代农业的矛盾

当前我国土地制度为公有制，经营制度为家庭联产承包责任制，家庭联产承包就意味着农业生产经营主体仍然以家庭为基本生产单元，属于小规模经营，这种经营制度在改革开放初期是适合当时的社会生产力发展情况的，但是在新常态下，发展现代农业生产必须要发展规模化经营，要实现规模化生产必须面临土地公有制这道土地基本制度所形成的政治压力，这成为新常态下农业生产关系与政策支持中的关键矛盾之一。

3.3 生产资料所有制与分配制度的矛盾

当前我国实行的是按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度，按劳分配的基础是公有制，这符合我国现有的农业生产关系，而按生产要素分配必须承认剩余产品可以被生产要素所有者所占，这本身两种分配制度就存在原则上的冲突。实际上在中国特色社会主义制度下，当前我国公有制经济中大部分是国有企业以及一些重要命脉行业的龙头企业，而民营企业占据了绝大部分，企业的逐利与剩余产品的占有与生产资料公有制形成了强烈冲突，而且逐利性是民营企业最基本的特性之一，大部分农民在生产中所获得的利润与收益比例较小，收入差距、城乡差距普遍存在，如何通过相应的政策支持把农民的土地使用权充分利用起来，在经营组织与农民之间建立利益共同体对缓冲生产资料所有制与分配制度的矛盾显著尤为重要。

4 政策建议

4.1 细化“权属”定义，明确政策导向

厘清土地承包经营相关权利的政策定义与完善相关的法律与政策导向，在土地经营权下面包括了用益物权、占有处置权等权利，优化承包经营权的设置，在承包权的取得有严格的条件限制前提下，要特别注意发展多种经营权主体、多元化经营制度并出台相关的法律与明文解释，明确政策导向，让生产要素实现跨区自由流动。

4.2 重点建立与完善小农户与大市场对接的政策制度

当前土地制度与生产要素、家族承包制度的矛盾在生产中表现为小农户与大市场的割裂开来，应该创新发展针对小农户的农业科技服务机制。重点尝试在以村集体经济配合内置金融互助模式发展方面有重大的制度突破，小农户以土地经营权、生产资料的形式加入互助，通过内置金融把农民重新组织起来，让农村组织变得有力量，破解农村科技发展遇到的小农生产和内生动力不足等问题。

4.3 进一步完善家庭联产承包经营“统分”经营制

由于自然、历史等原因，家庭联产承包经营的双层管理经营制度在“分”的层面得到充分的发挥，农民的生产积极性得到极大的调动，但是在“统”的方面却相对落后，当前我国党和政府正面临建设完成“第一个百年”任务的关键时期，要引导农业往适度规模经营方面发展，强化村级集体经济建设，把家庭联产承包经营统一集体经营层面的带动作用发挥出来，以解决农业生产关系中的关键矛盾。

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