新时期特大城市分区规划的编制探索——以成都青羊区分区规划为例

钟 婷

(成都市规划设计研究院，四川成都 610041)

1 新时期分区规划的意义

成都新一轮城市总体规划围绕全面落实新的发展理念、破解城市发展中的突出问题、促进发展模式转型升级等目标，强调规划理念和工作方法创新，以“明确发展方向、守住发展底线、优化空间格局、提升城市品质”为编制工作重点，本次总体规划强制性内容增加了城镇开发边界、核心约束性指标、生态隔离地区管理要求等新的内容，同时将中心城区范围从原有五城区拓展到11个区市县，强制性内容覆盖的深度和广度都增加了，并探索了编审分离制度。

在城市总体规划的指导下，成都中心城区进行了以行政区划为主体的分区规划，分区规划和城市总体规划年限一致，将是引领各个区市县未来发展的纲领。

成都现有的规划体系是总体规划+控制性详细规划+专线规划的体制，但是明显总体规划的内容与控制满足不了直接指导控规落地的需求，而且从现有的发展情况来看，以青羊区为例，上一版的分区规划编制时间是2000年，为了和控规全覆盖进行对接，主要是明确了城市的主要格局，此时城市用地主要局限于三环以内。此后城市的扩张以及控规的完善主要是在城市总体规划的指引下进行，产生的弊端是城市飞速发展，缺乏统筹性。而在全域的层面，总体规划在确定了刚性管控的基础上，各个区之间无法有效衔接，存在对接不完善的问题。

本次分区规划编制的重点如下：

1.1 强化传导总体规划的刚性管控内容

本次城市总体规划按照“以水定人、以能定业、以地定城、以气定形”的发展要求，促进城市绿色、集约、可持续发展。如按照“以底定城”的原则，提出“东进、南拓、北改、西控、中优”的全域空间策略分区，促进城乡空间格局的调整，并制定五个分区的规划导则以及各个区县的规划指引，推动底线管控的向下贯彻。分区规划将核心梳理管控体系，集中落实以上方面的刚性控制要求，建立起以核心管控体系为核心的管控体系。

1.2 强化规划统筹

针对于就规划论规划导致规划可实施性不强，以及由于行政区划导致各个区域自成一体的问题，一方面，通过分区强化行政区“一盘棋”的意识，打破部门限制，推进规划对于各项事业的统筹作用，另一方面，是要打破行政区划界限，强化区域协同与差异化，在更大范围统筹空间建设，解决各自为政的问题。

1.3 明定位，显特色

分区规划将是各个区市县在未来发展的切实纲领，需要明确自己的定位。每个区的情况不尽相同，需要在详尽审视的基础上，结合发展趋势量身定制，凸显自身特色。如空港新城突出产业特色，突出山水城市特色，强调在丘陵地区的气候适应性设计；在青羊分区规划中，着重针对存量城区、文化城区建设，围绕精致化提升进行论述。

1.4 保民生、提品质

十九大提出城市发展要确立以人为本的思想，现阶段城市发展思想从注重经济的快速发展向注重民生发展转变。在规划内容中需要着重健全的公共服务设施体系、满足不同人群的公共服务设施内容，提升城市绿地、开放空间舒适度，绿道、慢性交通等人性化的出行空间成为了新的需求。

2 青羊区分区规划实践

2.1 基本情况

青羊区位于成都主城区的西部，总面积66 km2，现有常住人口为84万人。作为“东进、南拓、西控、北改、中优”中 “中优”的典型区域，青羊分区规划将落实中优要求，“以可持续发展理念优功能、优产业、优形态、优空间、优方式，着力实现“三降两提”，推动中心城区产业层次、城市品质和极核功能的升级，彰显城市特色，提升城市品质魅力。

青羊区是最能够全面呈现成都市文化发展序列的行政区，且各时期文化遗存都极具代表性，青羊区各等级文物保护单位数量均位居中心城区第一，文保单位数量占五城区及高新区总量45 %，占全中心城区26 %。

青羊服务业总量位居五城区第一，形成金融服务、文博旅游、商务商贸、科技服务四大主导产业。但是近几年，随着高新区、天府新区新兴金融集聚区的崛起，导致骡马市金融集聚区一批大中型金融机构逐步外迁；此外骡马市金融集聚区由于建成年代较长，空间拓展有限，缺乏现代化的金融聚集区应有的城市形象与功能配套，无疑加剧了这一趋势。

2.2 主要规划内容

2.2.1 立足区域视角，多维度确定发展定位和目标

规划基于对青羊文化脉络的梳理，综合产业、品质等方面的审视，通过区域分工与协调，明确了青羊区的核心职能，以“千年蜀都·文博青羊”的总体定位为战略统领，制订了将青羊区建设成为天府文化核心区、国家级文创产业高地、西部国际金融商务中心及现代化的高品质高能级生活城区的目标，并制订了3大项20小项的评价指标。

2.2.2 构建有产业竞争力、创新力和持续性的活力城区

以“产业聚焦、提升能级”为思路，推动青羊区现代产业进一步升级发展，构建以文博创意为核心、以现代金融商务为支撑、以总部经济为主要形态的现代产业体系，依托成都中心金融商务服务集聚区、少城国际文创硅谷集聚区、青羊总部经济集聚区三大产业集聚区，着力构建文博创意、金融商务、总部经济三大产业生态圈。规划按照要从产业发展全生命周期需求和人力资源全生命周期需求出发，在研究现代服务业产业发展需求以及产业配套设施，产业人才的需求的基础上进行产城一体建设，以生态圈理念引导龙头企业集群发展要素，提供现代化设施平台、优质的生活性服务、完善的配套设施，塑造宜居宜业的城市形态。

2.2.3 优化空间格局，提升城区品质，构建有序的魅力青羊

为落实战略定位，充分考虑青羊资源本底条件和面向未来的可持续发展，着力改变青羊区现状不均衡的偏心空间结构，构筑双心两轴的城区发展新格局，带动全区一体化协同发展。

(1)打造新中心，实现“1+1”双核驱动。根据城市中心功能构成的发展规律，将天府文化中心打造为城市城市文化中心，着力发展“文化+”功能，大力发展“文化+”产业，布局文化及创意中心、对外交往中心、商业商务中心、国际金融等世界级极核功能；集中打造形成“三区六中心、八类三十项”的功能及设施体系。在青羊新城中心统筹城市综合服务功能、产业功能，打造区级新中心。

(2)强化城市发展轴线，蜀都大道城市发展轴集产业功能、文化、景观为一体的城市综合发展轴，人民路城市中轴线传统与现代交相辉映的城市形象展示带。

2.2.4 活水串绿，构建蓝绿交织的生态网络

(1)以气定形，划定城市通风廊道界限，强化管控要求。

为了建设完善中心城区通风廊道系统，提升建成区整体空气流通性，规划落实城市总体规划要求，结合环城生态区、城市内部的道路、河流、公园绿地划定城市通风廊道。沿环城生态区及其周边地区控制形成2条一级通风廊道， 7条二级通风廊道，9条三级通风廊道9条的风廊体系。

(2)构建多功能、多层次的绿化系统。

分利用自然地理条件，按照生态优先的原则和可持续发展的要求，通过水网和绿道串联生态区、公园、小游园、微绿地等生态空间，构筑完善的绿地与水系系统，实现“300 m见绿，1 000 m见水”的目标。依托绿色空间、河湖水系、风景名胜、历史文化等自然和人文资源，规划构建“生态区-绿道-城市公园-小游园-微绿地”五级绿化体系。完善片区绿地系统。依托绿色空间、河湖水系、风景名胜、历史文化等自然和人文资源，规划构建“生态区-绿道-城市公园-小游园-微绿地”五级绿化体系。

(3)构建水城共生的水网系统。

规划形成“四湖七湿地，四河十九渠”的水网体系。通过改善水生态环境，恢复历史水系，提高滨水空间品质，将水网建设成为服务市民生活、展示城市历史与现代魅力的亮丽风景线。规划设计保证水系连续贯通，改善水质水量，提升沿岸景观风貌，实现水岸三通。

2.2.5 外联内通，构建绿色综合交通体系

规划构建公共交通和慢行交通优先、“快慢结合、动静相宜”的绿色综合交通体系，形成多方式协调的交通出行模式，引导与支撑城区功能提升和结构优化。

通过完善区域联系通道、增强次干路系统和织补街巷，优化路网结构，提高区域通达性和交通组织运行效率。针对过境交通用地用地严重的问题，规划形成“一横三纵”的高、快速路网格局。规划贯通光华三路和土龙路，在三环路以外区域新增2条南北向贯通性干道，在古城沿蜀都大道、东城根街、新华大道、顺城大街等区域性主通道建设长下穿隧道，疏解过境交通，将地面路权恢复为慢行和公交优先，促进路两侧城市功能融合发展。

针对青羊新城由于军用机场、城市生态区形成的阻隔，强化城市干路系统，重点提升东西向次干路贯通性(含预留1条穿越机场下穿隧道)，在三环路以外形成网格状次干路系统，促进内部各城市组团之间的交通联系。

规划建立以轨道交通为骨干、常规公交为基础、其他多种方式为补充的多元化、多层级、无缝换乘的公共交通体系，提高公共交通的服务水平。规划优化轨道线网，向西偏移规划地铁29号线，在青羊总部经济集聚区形成3个轨道换乘站，促进产业新区快速发展，并以规划引领发展的模式，通过轨道带动城市中心区域的发展。

3 主要的特色与创新

3.1 以数为镜，进行全面审视

青羊区一半以上的空间是存量空间，存量规划的对象是建成度较高的城区，涉及城市的人、物、经济、社会等各个方面。对于现状各方面的综合审视显得尤为重要。本次规划通过开源手段获取更多的数据。开源数据弥补了传统空间数据无法全部覆盖，社会经济数据缺少空间信息和数据更新慢的特点，能够更新更实时的反应城市动态进展。

本研究的关注重点在以片区规划为研究对象并以成都青羊区为例，将技术问题聚焦在中观空间尺度、主要问题，通过实证初步尝试探索性地构建针对于存量城市总体规划编制的数据增强设计技术。通过对目前城市分区规划编制过程中的新目标导向和新技术应用趋势的综合解读，结合城市现状问题的分析和梳理，研究确定在城市分区规划中将在城市空间结构、城市公共服务、城市品质等方面运用数据增强设计。大数据使用构架如图1所示。

图1 大数据使用构架

3.2 以文兴城，构建文化城区

青羊以其“古蜀文明，城市中心；兴文重教，创新先锋；多元包容，气质浪漫”的典型特征，是当之无愧的天府文化的典型代表。本次规划以全面可持续的的文化观建设文化城区，跳出就文化论文化的观点，以文化为魂、博采众长，从文化景区全域化、文化创意产业化、文化交往国际化、文化生活市民化四个方面出发将文化传承与发展与城市功能、物质形态与社会生活全面融合，实现民生质量显著改善，城市功能显著提高，城市形象更加优美，将文化融入全域，将整个城市变为一座探索无尽的文化乐园，让城市更具有活力与持久发展力，更具有文化辨识性与文化品味，更有温度与人文关怀。

3.3 以人为本，提升公服水平

(1)加强公共产品供给，优化公服设施布局。完善区级公共功能设施，合理布局优质教育、医疗资源，引导人口向新城转移。完善基本服务配套，打造高品质15 min公共服务圈。按照服务人口1～3万人，服务半径1～1.5 km，规划38个公服圈，包括日常生活所需的教育、医疗、文化、养老、体育、商业等9类18项基本公共服务。针对不同的产业特点，提出不同类型产业社区的配套标准。

(2)划定控制单元，明确管控要求。结合街道办管辖范围，按照5～8万人、3～5 km2将青羊区划分为13个控制单元，对各控制单元内的公益性设施数量及面积规模进行总量控制。各项设施具体布局通过控制性详细规划进行落实。上述纳入控制的设施及用地不宜调出控制单元范围，在满足服务半径的条件下可在单元内进行位置调整，原则上总量平衡。

(3)强化绿道网建设，优化城市慢行系统。针对出行特征，构建按需而行的慢行网络。构建由主干绿道、慢行主通道、慢行优先道、慢行一般道组成的四级慢行出行网，营造安全、便捷、舒适的慢行交通环境。对于旧城区域，强化街巷的作用，巷道作为慢行优先或专用的地块之间的出行通道，包括新增、开放大学校园、公共设施、居住社区内部通道等，完善步行系统。

4 结束语

本次青羊分区规划是成都总体规划新一轮编制背景下的再出发，是面向青羊未来50年的发展展望，与同期进展的区域相比，本次规划以“千年蜀都、文博青羊”为主题，从总规要求传导、整体统筹、文化与存量城区特色、提升公服与保障民生等方面入手，并从城区定位、产业体系、空间结构和城市品质等方面提出策略。本次规划提出了青羊的特征，针对青羊区存量城区以及文化资源丰富的特点，通过大数据手段进行全面审视，并就文化城区的构建和针对人群特征的公服水平提升提出规划策略，为类似地区提供借鉴。