严禁下达不合理考评指标，“禁令”进路何在？

印波 卢少浣

除了与日俱增、铺天盖地、令人窒息的案件量，待遇相对仍然不高，严苛的考评体系下要求的审判效率、效果、质量“挤榨”着员额法官及法官助理们。

基层法官在应对大量案件的同时，还得盘算着在各种“数”“率”之下如何考核过关，大有呼吸都困难的压力感。多轮的司法改革都涉及了考评的淡化及科学化，甚至剑指废除考评制度。

2018年10月9日，中办印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》中便提出要“注重工作实绩”“科学合理设置指标”；2019年2月27日，最高人民法院“五五纲要”明确指出“清理取消不合理、不必要的考评指标，切实为基层减负”；2019年3月11日，中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》中则确定2019年为“基层减负年”，其中就包括了淡化考评指标，为基层法院松绑的政策导向。

2019年4月15日，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在政法领导干部专题研讨会上对改进工作作风更是提出明确要求：“中央政法单位原则上每年只搞一次综合性督查检查考核，严禁下达刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理、不必要考核指标”。其中，结案率等指标是可以适用于法院系统的。

“严禁下达”令人警觉，因为以往尽管对于指标考核非议不断，但是也确实是案多人少的情况下没有办法的办法。这些严禁下达的指标又将何去何从？对于公安机关和检察院而言，其具有一定的行政性和阶层性，通过适度地加强绩效考核敦促其积极办案似乎无可厚非，然而作为司法机关的法院的指标考核向来充满争议。

考评指标严与案件数量多的矛盾

最高人民法院在2004年“第二个五年纲要”中提出构建审判绩效考评体系，随后历次“五年纲要”都有所推进。2008年，最高人民法院发布了《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》，并于2011年修订，最终呈现为31个审判考评指标，其中审判效率指标10个，包括法定期限内立案率、一审简易程序适用率、当庭裁判率、法定（正常）审限内结案率、平均审理时间指数、平均执行时间指数、延长审限未结比、结案均衡度、法院人均结案数、法官年人均结案数。在修订版中，结案率明显已经不存在了，但是在司法实践中，结案率却是几乎绕不开的评价指标。

审判绩效考评应加强审判管理工作、提高审判工作质量而生，在司法改革浪潮下，各项配套制度强化了绩效考评的地位。

最高人民法院在2017年7月31日的新闻发布会上，明确表示法官员额制实施后，全国法官数量由21万余减至12万多，减少近40%的法官！而最高人民法院于“第四个五年改革纲要”将立案审查制明确修改为立案登记制，原先“过滤器”式的立案审查制度被“敞开大门”的立案登记制取代，保障了人民诉权之时也使得大量案件涌入法院。2012年全国法院新收案件数约1200万件，2018年全国法院新收案件数已高达2800多万件。

案件量剧增与法官人数锐减背景下，法官人均审理案件数量十年来翻了近3倍；甚至，据我们的调研，在某发达地区某个基层法院的民庭出现了人均年审理案件高达385件的情况！试想，平均一天处理不止一件案子，法官压力能不大吗？在相关实证调研报告中，有人测算出在所有司法辅助人员配备齐全情况下，一位民事法官每年办案极限是178件，而实践中基层法院已有不少超过办案极限的例子，法官苦不堪言！案多人少形势严峻，使得提高审判效率迫在眉睫，实践中加强了审判管理，强化绩效考评。但是，无论是指标本身还是实践中的运行，都有诸多问题，其发展已陷入困境。

指标监督性与管理服务性的矛盾

审判绩效考评指标注重对审判工作的监督，而其上位制度——审判管理，则旨在为审判工作服务。指标的监督性和管理的服务性存在矛盾，二者并非不能兼容，只是在实践中指标监督性的强化使得服务性逊色，影响审判工作的改进。指标原本所具有的参照意义不在，反而成为上级管理下级的抓手。

正所谓“分分，下级的命根；考考，上级的法宝”。在案多人少的同时，一线办案法官还面对着文山会海和诸多的学习，有限的时间如何能够应付如此之多的案件，审管部门只能用结案率等考评指标“逼迫”他们完成“军令状”。

科学的课程设计能为学习者提供合理的学习途径和有效的方法指导，但在远程教育环境下，如何体现“以学习者为中心”的设计思路、如何体现远程教育课程文化特点，就中国现当代文学作品精读课程而言，课程设计的具体特点表现如下。

在管理学中，以“数据指标”衡量绩效易导致“唯数据论”，将这种“泰罗式”的数据考核移植在司法审判管理中问题更甚！

如人体器官移植一般，将异物移入系统内部，机体难免产生“排斥”“过敏”等反应；指标考核在司法审判的应用中，需要缓冲和适应期；在移植时，也要考虑到机体——司法审判本身的特殊性。因此，移植过来的指标考核既保留了固有的“唯数据论”病毒，又因为司法审判领域的特殊性，指标自身设置也漏洞百出。如“规定时间审结比”强调一定时间内的审判绩效，过分重视审判结果，忽视审判过程，易违反程序公正，并不能准确反映审判绩效；“平均审理天数”则忽视了共性和个性的辩证关系，不符合实际中各个案件各异的现实，难以反映审判绩效。“结案率”更是无法绕开的催促参数。当然，也需要理解审管部门的苦衷，如果案件不能及时审结，则法院系统可能要瘫痪，人民群众无法对整体的司法制度满意，更不会感受到每个案件的公平正义。

内部考评强与外部考评弱的矛盾

目前，审判指标的落实多采用行政管理式的做法，基本上与公共管理领域公务员的考评相似，有些与奖金津贴挂钩，更像是领取计件工资的工人，很难体现出“同僚评价”式的协同与司法的尊严。审判绩效考评指标的落实中，以法院院长为主要负责人，建立法院系统内部领导的考评委员会，整个评价过程与结果由法院领导掌握，行政化明显；有很多法官抱怨，从副院长开始考评到法官助理，但是院长谁来考呢？

有一些指标明显是为了符合法定程序的，譬如法定（正常）审限内结案率，然而，一些法院由于不便再使用结案率，而创新出法定一半审限内结案率，催促法官在一半审限内结案。真是上有政策、下有对策，很难否定“基层的智慧”！虽然大排比、大排名已经不再适用，但是一些地方法院会明确将结案率低的同志予以末位处理，并通过领导约谈等方式规劝其努力工作。

虽然最高人民法院发布的文件要求对法官评价时应当参考“外部评价”因素，但目前外部人员除投诉外很难介入其中。基层法院在落实绩效考评时很少对外部评价因素进行具体评分，同时外部人员又因自身重视程度不够，很难在法官绩效考评体系中发挥作用。与美国等国基于法官选举而采取的司法业务表现评估制度中大范围的引入外部评价相比，我国的法官考核还仅仅局限于体制内部，即便是公信力考评也还局限于一些硬性的内部指标。

总而言之，审判绩效考评体系虽因时而生，但问题突出，不仅体现在指标的设计上，还体现在指标的实际运行上。

严禁下达不合理指标的实践进路

但是，在我们的调研中，依旧有很多法院在使用结案率等指标，一些不合理考核指标仍会改头换面以新的形式出现，比如现在很多地方适用的结收比虽然较结案率更为科学、均衡，但是一些按照季度的结收比的考核评比给一线法官造成了更大的压力。

一是正视法官压力、负担来源，客观定位考评指标。前述论及法官因考评指标下的绩效要求苦不堪言，考评指标是其压力来源之一。考评指标过分重视结果和数量，是“案多人少”的严峻形势所致。司法改革的配套制度法官员额制、立案登记制虽意义深远，其引起的阵痛也是需要去面对的。此时，应当在案件以外为法官及助理充分减负，减少形式主义、“文山会海”。综合部门应当充分尊重业务部门的主体性，不能动辄安排案件以外的指标，从而消耗业务部门有限的时间。考评指标是抑制“副作用”的重要药剂，虽弊端不少，我们也要一分为二地看待，认识其不合理性，也不忽视其有益之处。正如实践中有的法官直言，科学的考评指标使得整个司法系统的运行效率一下子提升，工作起来也十分顺心，不拖泥带水，在现阶段没有考评也是不行的！

二是改革审判绩效考评指标体系，不因噎废食。在当前的改革语境下，问题不是绝对化的“严禁”可以解决的，怎样去矫正和改善，才是“改革”的应有之义。此“禁令”也绝非完全意义上的禁止，其要义旨在剔除不合理的考评指标，矫正和改进有瑕疵的指标，如把过分忽视审判规律的结收比、法定一半审限内结案率等不合理指标剔除。另外，指标需要进一步简化，原来的指标体系中设计了大量复杂的计算系数，这些系数连案管部门的同志都无法理解，更难以让普通的法官及助理去适用。那些复杂的计算公式虽然有数学及统计原理作支撑，但是由于难以让一线办案人员真正理解，缺少指挥棒效应，不如进一步简化或废除。

>>视觉中国供图

三是重视程序公正，完善绩效考评的层级监督和外部监督。严禁下达不合理考评指标是反对形式主义的举措之一，现有的绩效考评行政化严重，指标运行的扭曲、异化违背程序公正的要求，这都不乏缺少牵制的原因。实践中有的法院为了提高结案率，“耍小聪明”实行“年底不立案”，江苏一名律师直言：“到底是什么原因推迟立案我也说不清，从我入道以来就这样了。”辽宁一名律师无奈感叹：“把不正常的东西习惯了就正常了。”如此公然违背司法公正和公民诉权的行为以及遭受者“见怪不怪”的心态，岂能叫人不着急！贯彻“严禁下达”的要求，要高度重视程序公正，矫正和惩罚为提高绩效而作假等越轨行为，上级监督下级，外部制约法院，使有效的考评指标更好地运行。

政法委高屋建瓴，严禁下达不合理考评指标的要求，反映了当前审判绩效考评指标陷入困境、急需出路的问题。从“禁令”反思审判绩效考评体系的困境，体现了我国发展应有的自省意识和纠错勇气。

同时，当前案多人少形势下“压力山大”的司法现状也亟须破解，一则要在案件以外为法官及助理充分减负；二则在制定考核体系时尽可能尊重业务部门的意见，不能以外行领导内行的方式来处理问题；三则仍需要建立并顺畅入额准入、晋升的机制，并将其与考评指标在一定程度上关联，以增加考评指标的公信力，不得任意改变评价体系，从而使得评价体系本身具有法治属性，而非完全沦为一项管理控制的工具。