从管理到治理：南京城市基层社会70年变迁

王静

新中国成立70年以来，南京发生了天翻地覆的变化。作为与人民群众生活密切相关的城市基层社会管理，也随着时代的变迁而不断改革完善。

一、70年南京城市基层社会管理回望

建国70年，南京城市基层社会管理大致经历了三个大的阶段。

1.1949—1956年南京城市基层社会管理在废除保甲制后建立街居制

新中国成立之初，南京根据《中共中央关于处理保甲人员办法的指示》中“一般保甲长在短时期内仍须留用，使之有助于社会治安的维持”的要求，除了对少数罪大恶极的保甲人员采取逮捕方式予以处理之外，对一般保甲长，则充分利用并让其协助城市接管，包括参与财产登记、资产接管，打扫卫生、清理环境工作，收集敌伪物资武器、清理散兵游勇，救济群众生活、维护基层社会秩序等工作。与此同时，南京城内，共产党为加强基层管理，积极领导人民群众开展社会运动，从肃清匪特、禁烟禁毒运动，到抗美援朝、镇压反革命运动，群众运动高潮迭起，不仅消除了旧社会残余，解决了危害基层群众的社会问题，更培养了一大批积极分子，充实了基层社会管理队伍，为巩固新政权、彻底废除保甲制奠定了坚实的基础。

随着新政权的社会基础逐步夯实，各区逐步利用群众大会揭发保甲人员的罪恶，要求保甲人员悔过自新、立功赎罪并签订联名具结书，彻底废除在基层影响深远的保甲制。在废除保甲制的基础上，南京开启了对全新基层社会管理模式的探索。

1950年8月，南京市政府颁布了《南京市人民政府关于加强区政府工作和机构的决定》，明确“为了加强与市民的联系，负责传达政府法令和各种工作的决定，以及反映搜集市民的建议与意见，各区以派出所辖区范围为单位，逐渐建立居民委员会”，正式施行“警政合一”的基层社会管理方式。这种依托派出所开展社会管理的方式，虽对基层事务进行了管理整合，但结果却是把公安事务与民政事务混为一谈，产生了以警代政、警政不分的现象。为解决这一问题，1951年5月中旬，南京市在第四区水西门外派出所辖区试点成立南京市第一个居民委员会（以下简称居委会），即水西门外大街居民委员会，尝试将民政干事与派出所分开，单独通过居委会发动和组织群众。实际工作显示，居委会在联系群众、推动基层管理方面发挥了重要作用，因而也带动了居委会组织迅速发展与壮大，仅5个月时间，即成立了30家居委会。

经过一段时间的尝试与探索，包括南京在内的全国各大城市对基层社会管理工作都有了一定的成果与经验，但各地基层社会组织名称不一、形式多样。为了规范基层社会管理工作，中央政府组织对沈阳、大连、上海、南京四市的基层社会管理机构进行实地调查，彭真根据考察结果撰写并向毛泽东和中共中央提交了《城市应建立街道办事处和居委会》的报告，报告中提出城市除建立居民委员会，还应建立区政府的派出机构，即街道办事处这一意见。根据彭真的报告，1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织条例》和《城市街道办事处组织条例》。按照《条例》规定，街道办事处是政府的派出机关，主要任务包括完成上级交办事务、指导居委会日常工作、联系群众、管理辖区资源等等，办事处设主任1人，内勤干事1人（负责结婚登记、发放救济款等），民政干事1人，劳动建设干事1人，文教卫生干事1人，妇女调解干事1人，另有区粮食管理所派到办事处来办理粮食和油、布的干事各1人。居委会以300户以上的户口段为标准设立，常设社会福利（包括优抚）、治安保卫、文教卫生、调解、妇女工作委员会，负责辖区内拥优慰问、居民调解、社会救济、文教宣传以及配合社会主义改造和计划经济发展需要等方面的工作。街居制的建立标志着计划经济时期的基层管理体系正式确立，也意味著基层社会管理进入了城乡二元（在城市建立单位制为主、街居制为辅的社会管理模式，在农村建立人民公社制，并且严格限定城乡之间人口的流动）和全面管控（从个人生活消费、就业医疗，到社会福利保障、生产活动都进行严格的分配、控制）的发展阶段。

2.1956—1978年南京城市基层社会管理在探索中曲折发展

随着三大改造的顺利完成，社会主义制度逐渐巩固，人民群众的社会主义、共产主义觉悟进一步提升，尤其是1958年社会主义建设总路线提出以来，人民群众建设社会主义的积极性空前高涨。但由于此时社会主义建设经验不足，城市社会管理体系暂未稳定和健全，基层社会很快便受到了“大跃进”运动的影响。1958年12月10日，中共中央八届六中全会着重讨论并通过了《关于人民公社若干问题的决议》，《决议》首次正式提出“城市人民公社”这一概念，并指出城市人民公社要适应城市特点，“成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织”。

1959年3月，中共南京市委响应中央号召，发出关于《以生产为中心，全面组织人民经济生活，大办人民公社》的指示，公布了《关于城市人民公社组织实行通则（草稿）》，并初步规划以区为单位建立城市人民公社，在公社下面分别以大型厂矿企业为中心，以机关学校为中心，以街道为中心建立若干个分社，形成工、农、商、学、兵相结合，政社合一、一大二公的社会基层组织。经过声势浩大的宣传与准备，南京市第一个城市人民公社——白下区公社于1960年4月15日宣告成立，下设五老村、淮海路、朱雀路、大光路四个分社。随后，从4月下旬到5月上旬，城市人民公社运动进入了高潮，秦淮、建邺、鼓楼、玄武等城区相继成立了城市人民公社。但城市人民公社运动昙花一现，随着中共八届九中全会对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针的提出，基层社会管理也迅速回归街居制。

然而，回归之后的街居制并没有得到重新发展，基层社会管理工作逐渐丧失了群众自治的属性与要求，尤其是1966年后，基层社会管理体系完全军事化，出现了一种类似于部队编制的组织结构：各区分别成立“革命委员会”，以代替原先的人民委员会行使政府职权，各街道办事处也相继成立“革命委员会”，居委会改称为“革命居委会”，居委会下还设立连、排、班，其日常工作除了原有的行政事务之外，便是通过“支左、支工、支农”和“军管、军训”来抓革命、促生产、安排人民生活，在城市基层社会开展生产经营、社会救助和医疗救济活动。但此时，基层社会更多时候成了进行阶级斗争、开展批斗运动、加强思想管控、动员青年上山下乡的主要阵地。

3.改革开放新时期南京城市基层社会管理在改革中不断完善

1978年12月召开的党的十一届三中全会标志着我国进入改革开放与社会主义现代化建设的新时期。为尽快恢复与完善基层社会管理制度，整顿基层社会秩序，1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了关于修改《中华人民共和国宪法》若干规定的议案，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，同时颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新明确了街道办事处性质是市或区政府的派出机构。1980年1月，全国人大常委会重新公布了有关基层社会管理的4个法律文件，即1954年的《城市街道办事处组织条例》《居委会组织条例》《人民调解委员会暂行通则》和《治安保卫委员会暂行组织条例》，街居制的性质、职能与机构得以正式恢复。1982年12月4日，全国人大五届五次会议重新修订并通过了《中华人民共和国宪法》，新宪法首次将城市居民委员会写入其中，并以根本大法的形式为居委会的性质、任务提供法律依据。至此，街居制作为基层社会管理主要制度得以全面恢复。

为适应社会主义市场经济体制改革与发展的要求，南京通过激活社会资源、鼓励多元参与、加强社会组织建设等方式，着力推动基层社会管理工作不断发展。1987年，南京颁布出台《南京市城市居民委员会工作暂行规定》，明确提出“居委会要积极创办居办经济”的要求，并在街道、居委會两级大力创办生产和劳动服务单位。同时，为改变基层组织“单打独斗”的管理模式，街道办事处协调公安、环卫、教育等部门，共同建立群防群治、社会保障网络，实现由分散管理向条块结合的基层综合治理转变。单位制解体之后，按照社会办福利的要求，玄武区率先试点，依托街道和居委会先后兴办福利厂、敬老院、伤残儿童日托站、工疗站、老人活动站等，其在社区服务工作中的领先做法和先进经验在全国社区示范服务城区经验交流会上得到了一致肯定与好评。由于社区服务的出现并兴起，社区，作为全新的基层社会管理单元开始为基层社会接受并使用，社区制逐渐代替街居制成为了基层社会管理的主要制度。

迈入21世纪，为解决基层社会治理存在的问题，以社区建设为核心成为这一时期社区制管理的重要内容。根据《关于在全国推进城市社区建设的意见》，南京先是出台了《关于加强城市社区建设工作的意见》，进一步规范社区建设工作要求;接着，以原白下区（现划归为秦淮区）淮海路街道的社区制为试点，建立新型社区体制;之后，又紧贴新时期社区发展新要求，结合本地实际探索出了一系列社区管理新模式新方法。以社区群众自治组织建设为特点的“南京模式”，作为一张独具特色的社区建设名片在全国范围内得到广泛认可与接受。

4.党的十八大以来南京城市基层社会治理在转型中创新发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会管理工作。面对基层社会存在的资源紧缺、矛盾复杂、发展受限等困扰已久的管理问题，党对于基层社会管理工作进行了不断探索，基层社会管理制度不断完善，管理方式不断创新。党的十八大提出“加强和创新社会管理”，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“创新社会治理体系”，使社会治理正式取代社会管理，实现了管理理念和方式的彻底转变，基层社会治理逐步向多元化、多样性方向发展。

在不断探索基层社会治理的过程中，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求：“进一步转变政府职能，满足政府购买服务的力度，扩大社区社会组织服务提供的范围”，以及18部委共同发下的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，南京市先后出台《进一步促进社区社会组织发展意见》和《基层民间组织备案管理暂行办法》等政策文件，着力鼓励社会性、民间性机构组织发展，大力培养基层社会治理专业人才，从制度上对开展社区、社会组织、社会工作“三社联动”的基层社会治理提供扶植与帮助。一些街道社区还积极探索、主动创新，如栖霞区开展网格化治理实践，整个街道以社区为单位划分一级网格，以片区为基本单位，根据人口、面积、资源、项目、事务等划分二级网格，以楼苑楼栋、辖区单位、五小行业等为基本单位，划分三级网格，通过构建一张覆盖整个社区的大网，使“网格连心、服务优先、多元联动、协同发展”的基层社会治理工作真正伸入社会每一个角落。

同时，随着信息技术的不断发展，依靠科技提升一体化、智能化社会治理水平成为大势所趋。近年来，各街道陆续建成了社区治理系统，又称智慧平台，既有效整合了社区档案资料，通过大数据的采集及处理，实现社区内部资源互通;又联通了交通、养老、医疗、教育、环境等公共服务功能，居民可以通过微信公众号、手机APP等途径网上服务、网上咨询和网上办事，实现对政务的实时跟踪查询，提高了基层社会治理效率。

在党的十九大报告中，习近平总书记提出，加强和完善社会创新治理要建立共建共治共享的社会治理格局。当前，南京基层社会治理工作正以“共建共治共享”为目标，坚持不断培养质量兼备的社会组织，不断激活可供自由配置的社会资源，不断构建有利于基层社会发展的制度保障，不断提升民主法治和社会治理水平，朝着善治的方向持续发展。

二、70年南京城市基层社会管理启示

回顾建国70年来南京城市基层社会管理的曲折历史，以下几条启示弥足珍贵。

1.必须坚持基层党建的引领作用

基层社会管理离不开党的领导，正如党的十九大报告所说，要把党的基层组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的战斗堡垒。在基层社会管理实际工作中，“党委领导”也一直以来在基层社会管理工作中发挥着领导核心作用，对推动基层社会管理事业发展贡献了重要力量。在计划经济时期，党组织依托单位、街居对基层社会事务进行管理，将个人生活需求与单位发展联系起来，把各行各业零碎的社会单元组织起来，实现了社会整合;改革开放以来，社区党建工作伴随着社区建设，得到了更加快速的发展。在不断加强社区党建工作过程中，党组织将基层政府、社区居委会、社会组织、业委会以及居民群众联结起来，如早在社区服务试点时，来自南京锁金村街道的义务党员就组织了“万家帮”活动中心，把基层党组织活动与社区发展、为民服务结合起来，成为南京最早的基层服务组织之一。

2.必须坚持政府管理的主体作用

无论基层社会管理怎样转型变革，政府的主体地位却从未发生过改变，政府依然掌握并运用着绝大多数社会资源，仍然在管理和调配社会力量方面有不可替代的作用。党的十九大报告强调要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，说明社会管理工作必须坚持好政府为主导这个基本原则，坚持政府引导下社会参与。从计划经济时期政府的行政管控，到行政体制改革后，政府主动购买社区服务，再到近年来不断涌现出的如栖霞区尧化街道开展的标准化连锁式社区居家养老的创新实践、建邺区莫愁湖街道凤栖苑社区的“蜂式”服务法、建邺区南苑街道话园社区制定的“三爱”居民自组织机制等基层建设创新，所有这些案例都说明，政府在职能转变之后，仍然需要运用购买服务、日常监督、业务指导、资金监管、绩效考评等方式，在基层管理服务工作中担负重要责任。

3.必须坚持城市发展的根本作用

新中国成立70年来，南京城市整体经济发展水平、对外开放水平呈现出突飞猛进的增长状态。正是这些发展变化，带来了基层社会管理的一次次全新的变革。建国伊始，南京是一个庞大臃肿的官僚消费城市，基层社会“一盘散沙”、結构混乱。这一时期基层社会管理紧紧围绕巩固政权、组织群众、清理痼疾、开展救济而展开。1956年以后，三大改造基本完成，国家开始了大规模的社会主义建设。这一时期的基层社会管理，围绕最大限度集中人力、物力、财力，以限制流动、控制资源的方式配合社会发展。1978年改革开放政策提出后，社会主义市场经济逐步取代了计划经济，政府职能转变，越来越多社会管理职能交还于社会，基层社会管理需要有全新的组织、全新的平台、全新的方式和全新的目标。南京不断改革创新，探索出网格化社区治理、“三社联动”“一委一居一站一办”等被广泛学习借鉴的特色基层社会管理模式。

4.必须坚持群众利益的中心作用

习近平总书记指出，一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。从这个意义上说，基层社会管理工作必须落实于社区、扎根于群众。群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。自新中国建立以来，基层社会管理的初衷一直是解决社会问题，提供公共服务，实现社会和谐稳定。新中国成立初期，通过集体救济、以工代赈、群众生产等形式进行社会管理、提供社会福利，解决了基层群众的生存问题。计划经济体制形成期间，基层社会管理在平衡社会资源、维护社会公平、提供社会福利方面发挥重要作用，在资源紧缺时期，保证了城市居民基本的物资需求。而如今，我国社会面临的主要矛盾已转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，基层社会治理也必须紧跟民生需求，以“居民自治、管理有序、服务完善、保障有力、治安良好、环境优美、文明祥和、特色明显”为总目标，通过不断深化社区服务，优化社区环境，鼓励居民参与，更好地维护群众利益，真正以群众满意程度作为评判基层社会治理工作的根本标准，不断增强人民群众的获得感和幸福感。

（作者单位：江苏省消防救援总队政治部）

责任编辑：彭安玉