用好公众参与立法的独特形式

林荫茂

上海市人大常委会设立基层立法联系点已经三年了。三年来，立法机关和十个基层立法联系点共同探索形成了运作的组织架构、运行模式，形成一批制度规范，凝聚一批有识公众，取得丰硕的经验和成果。基层立法联系点收集提供的大量立法意见，转化为上海地方立法科学决策的重要依据，不仅显示公众参与立法的积极性，也充分证明公众参与立法的重要价值，彰显人民当家作主的宪法精神。

基层立法联系点是公众参与立法的新兴而独特的形式。在地方立法过程中，人大常委会高度重视民主立法，主动听取各方意见，主要包括法规议案提出主体、法规涉及的管理服务主体和管理服务对象、执法主体以及相关利益各方、党政机关、各级人大常委会及各级人大代表、专家学者、社会组织、群团组织等特定对象。而公众参与立法的形式或途径，主要有向社会公开征求法规草案意见、向社会征求立法规划和计划、市民旁听人代会或常委会、人民建议窗口、立法问卷调查、代表联系社区（选区）等等。基层立法联系点是公众参与立法的独特形式或路径，即设立固定窗口，面对不特定的社会大众。这种固定性不因一部法规而设立，也不因一次立法活动而结束。这种对象的不特定性，还不因身份地位而受限。通过这个“民意直通车”，立法机关有了自己固定的意见收集点，公众可以随时通过联系点提出意见;通过这个基层窗口，立法机关能够更加客观全面地了解法规和社会实际的契合度、人民群众对立法的支持度或满意度、基层执法环境对制度设计的接受度等等;通过这个固定窗口，立法机关能够发现更多的立法问题，并借助群众智慧破解立法难题。

立法机关要进一步发挥联系点直通性的公众对话功能。联系点不同于其他公众参与立法途径，联系点有自己的物理空间，公众可以自己到联系点反映意见建议或听取意见反馈，联系点也可以邀请公众到联系点座谈交流，立法机关还可以请联系点组织开展与公众面对面的对话，通过座谈、交流、听证等形式，双向了解立法意图、制度设计，沟通立法意见。特别是立法决策，有闭合范围选择和开放范围选择，有同向选择（A1.A2.A3）和异向选择（A1.B2.C3）。立法机关要提供更多开放的、异向的选择方案，听取公众意见，开展双向对话，同时，善于倾听和发现公众提出的更优更好的选择方案。立法机关还可以在联系点开展递进性调研，如就一个项目或者一个核心问题，递进式出题并反复调研，不断挖掘调研深度、广度和厚度。

立法机关要进一步研究联系点的科学分布和固定设置。上海市人大常委会现有基层立法联系点十个。从点的辐射性而言，未及全市范围。可以考虑点面结合，面上可以先在全市16個区各设一个联系点，逐步推进各个街道各设一个联系点，发挥现有区人大法制委、街道人大工委的力量，指导各个联系点开展活动。点上可以根据一届人大常委会立法规划，设置专门或有特色的联系点，例如，临港新片区、长三角示范区可以设立联系点，加强专项立法工作的公众参与，特别要加强群众性自治组织的设点。无论点的范围还是面的范围，都有不特定的公众对象，需要各个联系点自主扩大辐射范围，最大程度上收集反映更广泛的公众意见。

立法机关要进一步发挥联系点的综合性功能。目前，立法机关主要是就立法计划、立法规划和法规草案征求联系点意见，就立法过程中的重点难点问题在联系点召开座谈会、听证会。联系点可以扩展参与到立法前期决策过程，例如立法前期调研、起草论证、立项论证、立法前评估或预测等等。联系点还可以参与后期立法工作，例如法规宣传、实施、解释、评估、清理、审查等等。用好基层立法联系点的综合性功能，可以更好地形成立法共识，更好地遵守和实施法律法规，更好地形成良好的法治环境。

民主立法不仅需要代议制保障，还需要公众参与补充，以弥补代议制在结构和运行中的局限性。展望未来，基层立法联系点作为公众参与立法的有效实现形式，应纳入法定程序保障;公众不仅通过基层立法联系点直接、充分地参与立法，还将影响和监督立法的全过程;参与式民主将与代议制民主和自治民主叠加起来，共同保障和实现人民当家作主。

（作者系市人大常委会法制委副主任委员）