甘肃省M县农村改厕政策中乡镇政府公共政策执行问题及对策——基于政策执行过程模型分析

(兰州大学 甘肃 兰州 730100)

厕所的状况，关系百姓生活健康，折射社会文明风尚，关乎一国之形象。党的十八大以来，为响应习近平总书记对农村厕所这一民生问题的关切，改变农村以往厕所“露天”且脏乱差的面貌，改善农村卫生条件，提高群众生活质量，各地纷纷响应，掀起了农村改厕浪潮。在改厕浪潮下，农户们拆掉了使用多年的旱厕，第一次在自家屋子里用上干净卫生冲水式厕所，生活卫生环境得到极大改善。但有些地方耗时费钱费力进行改造的新式厕所却用不了，“中看”而却“不中用”。在2019年初央视《焦点访谈》栏目播出的《新厕所为啥成摆设》对这一问题予以极大的关注，一时间这一政策问题成为社会讨论的热点话题。

一、基本概念界定

(一)农村改厕政策

农村改厕政策即对农村中传统的旱厕改造成新式冲水厕所的一系列政策。进入21世纪之后农村逐渐成为我国民生发展的重点领域，乡村也成为我国厕所问题的主要治理领域。农村改厕政策萌芽较早，早在2002年，中共中央、国务院联合印发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，就将改水和改厕列为整治农村环境卫生、预防疾病和促进文明村镇建设的重点；2010年，全国范围的城乡环境卫生整洁行动启动，农村厕改被列为重点，截止2018年全国完成农村改厕1000多万户，农村改厕率超过一半，其中六成以上改成了无害化卫生厕所。2019年7月，农业农村部会同财政部启动农村厕所革命整村奖补工作，计划安排70亿元资金，预计将惠及超过一千万农户。

(二)乡镇政府公共政策执行

公共政策执行是政策操作者通过建立组织机构，运用各种政策资源，选择相应的政策工具，采取宣传、实验实施、协调与监控等各种行动，将已经合法化的公共政策付诸实践，从而实现政策既定目标的动态过程。

对于乡镇政府来说,政策的有效执行是其政府职能的重要体现，我国学者郭济也指出“乡镇政府工作的重点在于执行，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指令和任务”。总的来说，乡镇政府在行政管理中“决策的少,执行的多”,而乡镇政府公共政策执行就是指乡镇政府贯彻执行各种规范性的政策文件、各种法律法规,上级政府和本级政府所制定的公共政策,整合和运用各种乡镇资源,制定并实施政策方案,从而实现政策目标和政府管理目标的活动。

(三)政策执行过程模型

政策执行过程模型是美国著名政治学家T.B.史密斯在1973年出版的《政策执行过程》一书中首次提出，故又称史密斯政策执行理论模型。书中提到影响政策执行的四个主要因素是：理想化的政策、执行机构、目标群体以及和环境因素。

在M县农村改厕政策执行过程模型中，理想化的政策就是指《W市农户厕所改造补助资金管理办法(试行)》以及M县《关于进一步深入推进农户改厕工作的指导意见》具有科学性、合理性和可操作性；执行机构，就是指包括M县人民政府等县级单位以及乡镇人民政府、村委会等在内的相关组织执行部门机构；目标群体，也就是M县农村改厕政策的落实对象；环境因素，也就是影响M县农村改厕政策执行的因素以及被政策执行所影响的因素。

由此，M县农村改厕政策执行过程模型中这四大因素之间的相互关系的模型框架如下图所示：

图1 M县农村改厕政策执行分析模型框架

二、甘肃省M县农村改厕政策执行情况

(一)甘肃省M县农村改厕政策主要内容

甘肃省M县在2019年初原有政策出现失误后，根据按照省、市主要领导批示和W市《关于进一步做好农户改厕工作的通知》精神，对原来的《关于深入推进农户改厕工作的指导意见》、《W市农户改厕技术导则(试行)》、《W市农户厕所改造补助资金管理办法(试行)》等政策文件向进行了广泛的意见征集后进行了修改：对《W市农户改厕技术导则(试行)》中户厕储污罐埋置办法和水冲式厕所建筑卫生要求进行了修改，对于政府对于厕具招标进行删除即政府不再对厕具进行招标；对于《关于深入推进农户改厕工作的指导意见》指导思想中“坚持政府组织……分类指导的工作机制”改为“坚持政府引导……分类指导的工作机制”；对于《W市农户厕所改造补助资金管理办法(试行)》在资金补助中增加“总体农户改厕采取“政府宣传引导、群众自愿自主”的原则进行改厕，资金应当采取以奖代补方式直接补助到农户的“一卡通”，不应由政府统建给及”的表述，“项目补助资金主要通过农户先建后补、政府统建统补、提供厕具材料等方式给予补助，补助标准由县区政府根据当地实际因地制宜分类确定。”修改为“项目补助资金主要通过农户先建后补方式给予补助，补助标准由县区政府根据当地实际因地制宜分类确定”。为M县农村改厕政策进一步发展提供了全新的制度支持。

M县农村改厕政策目标计划到2020年，城郊乡镇和污水管网覆盖到的乡镇，农户改厕整村推进，农村无害化卫生厕所普及率达到85%以上；基础较好、具备条件的川区乡镇，农户改厕示范村建设达到一定规模，农村无害化卫生厕所普及率达到60%以上；地处偏远、基础条件不好、缺水、居住分散的寒旱地区，农户改厕示范户建设达到一定规模，农村无害化卫生厕所普及率达到40%以上，实现如厕环境干净整洁的基本要求。

(二)甘肃省M县农村改厕政策落实情况

M县地处甘肃省河西走廊东北部，石羊河流域下游，总面积约1.58万平方公里。M县现下辖13个镇、4个乡，全县总人口27.37万人，常住人口24.13万人。据《2019年M县政府工作报告》显示，M县城镇和农村居民人均可支配收入分别达23873元、13224元。

据官方报道，M县现按照“政府引导、群众自愿，因地制宜、经济实用，示范先行、有序推进，建管并重、长效运行”的原则，坚持“厕屋进院入室”的要求，组织干部到其他县区学习政厕先进经验，全面整改2018年问题厕所，稳步推进2019年“厕所革命”。全区共整改2018年问题厕所31388座，整改率达100%。至目前，新建2019年农户厕所15558座，在25个农村社区建设22座社区污水处理站。

李业平建构的分析问题的3个层面分别是，数学特征、文字特征和达到要求．从文字特征层面将数学例题分为“只有数字和文字的形式（PM）”以及“有图表解释或故事背景（IC）”两类[16]．根据这两种分类对两版教科书有理数例题的文字特征进行对比分析，绘制如图8所示的柱状图．

三、甘肃省M县农村改厕政策存在的问题

(一)政策本身

M县一开始的政策制定脱离实际，使得政策执行时一味追求“短平快”模式，所以激起参与改厕农户的怨声载道，最终不得不对原政策进行调整。而进行政策调整，意味着验收标准的更改，多次反复的频繁验收不仅加重政策执行机构的工作负担和工作压力，而且使得农户难以及时领到改厕补助而怨气滋生，与政策执行机构更是增加对抗性。

(二)执行机构

经走访和问卷调查发现，M县农村改厕执行机构存在着以下问题：

1.对政策的宣传力度不够。经过实地的走访调查发现，有不少农户不了解目前国家对于农村改厕的相关政策提倡，农村改厕的益处知之甚少，对于改善农村卫生环境表示不解。这些都会造成农户们对政府农村改厕工作开展的不理解与不信任。政策不能为民众有深入地了解,这改厕工作就比较难以顺利执行。

2.执行人员的职业素质有待提高。在调查走访过程中了解到，有部分农户对政府执行人员的工作态度满意程度评分较低，这可能是由于现今民众长久积累下对政府的不信任所导致的，还有执行人员的职业素养——谈吐、沟通技能等方面程度不够，与民众沟通中造成误解。

(三)目标群体

M县经济落后，现有农户们大多祖祖辈辈以务农为业，文化水平整体不高，有的甚至都不识字；农户们年龄普遍偏大，对于网络信息获取方面并不熟练，这些都导致农户们对农村改厕政策缺少必要的了解认知。有农户讲到，觉着目前改厕的政策好是好,但是其实就跟着做，里面很多像指标之类的自己看不懂。目标群体本身对政策不了解,如何能就政策的实际执行情况向执行机构去进行及时的反馈,这就导致地方政府在农村改厕的实践中难免会出现偏差。

此外民众政治参与意识淡薄，主要表现为民众对政策认知度不够、对政策执行的配合程度以及参与度也不高。在农村改厕政策这类关乎民生问题的惠民政策上，需要广大民众的积极主动地参与和高度地配合。

但是，经调查却发现，M县的民众尤其农村居民的政治参与意识淡薄，“靠政府”、薅国家“羊毛”的错误思想严重，认为改厕是政府的事、是干部的事，总嫌上面补贴不够，导致在改厕政策执行过程中参与度和配合度不高。

(四)环境因素

在M县农村改厕政策执行过程中起主要影响的环境因素是经济环境和文化环境。

2.文化环境：农村思想保守，观念陈旧。在M县农村改厕政策执行过程中，有不少农户，由于教育水平偏低，总持有“上厕所，农村又不是城市，何必搞水冲厕所多此一举”的陈旧观念，不愿进行改厕，导致改厕工作整村推进进展缓慢。

四、甘肃省M县农村改厕政策执行路径完善

通过分析上述甘肃省M县农村改厕政策执行过程中的相关问题，对于完善农村改厕政策执行路径提供了不少启发。

(一)完善农村改厕政策的设计以及加强落实力度

针对M县农村改厕政策执行过程中政策所存在的几次更改不稳定以及政策之中存在一些矛盾的问题，本文认为政策设计之前应当做好实地调研，与群众多接触，多了解群众实际以及需求；政策一经颁布应保持政策稳定，尤其关于此类关乎民生的政策，各省市县在落实时不应存有侥幸心理，要真真切切地将政策落到实处，真真切切为民众考虑，以避免事后出现纰漏再次更改政策，这样容易使政府失信于民；最后，应再次具体明细化政策目标，划分目标达成阶段，划分应合理科学以适应农户和实际执行的需要，不仅要考虑农户民众需要，也应当适当考虑执行者的压力。

(二)提高乡镇政府的执行效力

要加强对执行人员的职业素质与专业技能培训以提高执行时的执行效力，应当从以下几个方面开展培训工作：第一，积极开展思想道德培训，这是执行人员培训的重中之重。要使政府执行人员主动去规范自己的行为，以减少甚至避免他们在执行政策过程中对公共利益的损害；第二，要注意加强对政府执行人员的组织、沟通、协调等人际能力的培训，以提高政府执行人员的组织管理水平和与群众进行沟通协调的能力。

(三)引导和逐渐规范农户行为

M县农村改厕采取农户自愿改厕模式，但是要达到“县不漏乡、乡不漏村、村不漏户”的目标，还需要引导农户提高对于农村改厕参与意识，这就需要更好地向农户解读改厕政策、提高农户对改厕政策认知度。通过农户平时接触较多的各类媒介，对政策做进一步宣传，此外，农户子女基本在M县本县就近上学，学校可以向学生教授相关农村卫生安全方面的知识，这不失是一种潜移默化引导农户提高认知的办法。

当然，除了做到宣传到位，最重要的是引导农户们要树立正确的民主政治参与意识，要积极主动地通过各种途径去了解政府关于农村改厕相关政策规定，要发挥主体的能动作用，积极配合政策执行人员去落实好这项政策。

(四)改善农村的农村改厕政策执行环境

1.经济环境：大力发展M县农业经济。公共政策的有效执行是以良好的经济基础作保障的，农户自身经济水平条件差了，修建厕所除去补贴之外产生的费用，如装潢费、定期排污费等，对于他们来说并不愿意花，相比一直以来的不花钱不出力的“露天”厕所，他们更愿意选择后者。因此要落实好农村改厕政策的基础是发展经济，M县是个农业县，所以要发展好特色林果业、畜牧业，利用电商平台拓宽农副产品销路；还要利用得天独厚的沙漠特色景观，借鉴其他地区发展经验，注重挖掘M县的历史文化以形成自己地方特色，加大旅游宣传力度发展旅游业和相关的服务业，提高农民收入，从而保证政策的顺利执行。

2.文化环境：大力建设新农村精神文明意识。良好的社会文化环境是推动政策有效执行的必备条件之一。针对M县农村思想保守，观念陈旧的现象，应注意培养民众的法治观念，使其多接受社会公正之风的熏陶，提高其道德素质，使之遵守社会规范成为习惯；加强农村精神文明建设，重视整体利益、强调责任奉献，强调道德修养、注重道德践诺，重视家庭在树立社会良好风气中的作用；针对性地加强农村卫生教育，进行知识性科普，让改厕的必要性深入民心。

结论

就像习总书记所提倡的，小厕所也事关大民生。农村改厕事关亿万农民群众生活品质的改善。本文通过M县人民政府网站政务公开栏等相关执行机构，加上实地调查与问卷调查所获得的信息与数据，对甘肃省M县农村改厕政策执行现状进行了全面的分析，肯定甘肃省M县农村改厕政策执行工作取得了一定的成效，但在执行中也仍存在一些问题，从政策执行过程模型的四个方面深入分析了其执行存在的问题，并针对这些问题，提出在M县农村改厕政策的执行中应从政策设计的完善以及落实力度的加强、乡镇政府的执行效力的提升、引导和逐渐规范农户行为以及农村改厕政策执行环境的改善四个方面进行改进，并从这四个方面提出一些可行的应对措施，希望对M县接下来的农村改厕工作的推进提供帮助。