新中国成立以来我国农村土地制度的再思考

李荣涛

【摘 要】新中国成立以来我国进行了卓有成效的土地制度变革实践，其中农业合作化和家庭联产承包责任制最为典型。两者是我国不同历史阶段施行的两种土地制度，具有有共通之处，也有各自的特性。相同点主要有：都是特定历史时期的必然选择，都坚持了公有制的前提，都发挥了自己的优势。差异主要体现在提出和实施的历史前提、经营方式、干预程度等方面。对农业合作化和家庭联产承包责任制进行深入研究，分析二者的异同，是完善新时代农村土地政策、制定土地制度的重要参考。

【关键词】农业合作化;家庭联产承包责任制;异同点;启示

【中图分类号】D23              【文献标识码】A                【文章编号】1001-0475（2019）08-0035-05

土地是农业经济的基础，土地制度科学与否直接关系农业生产。新中国成立以来，中国共产党带领中国人民进行社会主义现代化建设的历史进程中进行过许多具有中国特点的土地制度变革实践。仔细研究这些土地制度变革实践，可以发现它们都是特定历史阶段发展的产物。作为一种“社会意识”，这些土地制度基本顺利完成了自身的历史使命，在一定程度上发挥了自身的应有作用。本文选取农业合作化和家庭联产承包责任制两种典型的土地制度作为研究对象，对二者的异同点进行了探讨与总结。

一、农业合作化与家庭联产承包责任制的“三个不同”

（一）提出和实施背景不同

农业合作化是指在中国农民在共产党的引领下，把个体农业经济改造为以生产资料公有制为基础的农业合作经济的过程。由于这一过程是通过各种互助合作的方式将私有转变为集体所有，因而农业合作化又通常被称农业集体化。实施农业合作化，有其历史的必然性。第一，农业自身发展的需要。新中国的建立为土地改革运动的扫尾工作创造了有利条件，土改之后的农民开始了相对独立的分散种植经营。但多数农民缺乏除土地以外的其他生产资料，如生产工具、肥料等。“平均每个农户只有0.6头耕牛，就大多数农户来说，从事独立的家庭经营尚感困难”。[1]（P.89）分散的农业模式因不能解决水利问题而对自然灾害束手无策，农业生产呈现一种靠天吃饭的状态。在这样的情况下，农村出现了互助组、初级社等农业互助组织。党对这种处于“十字路口”的经济进行了积极引导，提出了对个体农业进行社会主义改造的方案。第二，支援新中國工业发展的必然选择。发展工业、重工业需要大量的建设资金，需要足够的粮食供给。战争的创伤和西方国家经济封锁、政治孤立的情况下新生政权根本无法进行工业建设，小农生产模式也不能提供足够数量的粮食产品来供应工人的消费。同时，在互助组和初级农业生产合作社较多的地区，农业得到了较快的发展。为满足工业发展的需要，党不得不对农业合作化进行考虑。第三，农业合作化的实行也与建国初期仿效苏联模式有关。苏联优先发展重工业，在农业方面实行集体农庄制度，是当时社会主义模式的“样板”。我国是社会主义阵营中的一员，在外交方针“一边倒”的影响下，成为我国的社会主义建设主要参考苏联模式。

家庭联产承包责任制，指以家庭为单位的个体农户向所在村集体组织承包土地进行生产经营的一种农业责任形式，具体方式主要是包干到户、包产到户。其一，家庭联产承包责任制的实施是对农民强烈改革意愿的尊重。1978年，安徽省凤阳县小岗村的18户农民，冒着巨大的风险，分田包干到户，翻开了中国农村发展史上新的一页。党的十一届三中全会对家庭联产承包责任制的形式进行了肯定。到1981年，该项制度在中国绝大多数农村得到推广。其二，是中国共产党对二十多年来农村土地政策实践的总结和反思。农业合作化运动之后个体生产资料所有制变成为集体所有制，实现了统一经营、集中劳动和评工记分。人民公社的建立使得集中统一的经营模式无法解决劳动管理混乱和生产效率低下问题。1961年的调整和以后各种各样的政治运动，表明在农业合作化基础上形成的人民公社体制并不能使生产力得到有效提高。“农业本身的问题，现在看来，主要还得从生产关系上解决”。[2]（P.670） 1978年以后，以邓小平为核心的第二代领导集体，根据实践的发展需要对农业合作化运动的经验教训进行了总结，我国农村的“大包干”开始风行。由此，建设具有中国特色的农村集体所有制模式开启了。

（二）主要经营方式不同

农业合作化，以集体经营为主。农业合作化以后，原有的一家一户的私有私营模式逐步转变为合作社、人民公社的公有公营模式。农业合作化以后的经营方式经历了一个不断转化的过程，其基本趋势是私有私营模式逐渐消失，公有公营程度不断提高。1952年春，初级农业生产合作社在条件较为成熟的省份率先办起。1950年中期以后，主导观念认为，只有在对生产关系进行大的调整与变革的情况下才能促进农业的丰产丰收。公有化程度越高、成分越纯，就越能促进生产的发展。1957年夏，反右斗争扩大化，包工包产生产责任制的经营方式遭到批判，包工包产生产责任制被全面否定。1958年8月，在“左倾”错误思想指导下，“大跃进”运动和人民公社化运动开展起来，农村大办人民公社。经过人民公社化运动，我国高度集中统一的经营方式基本定型。在组织管理方面“政社合一”，公社对生产资料、劳动力和产品统一调度、经营、核算、分配;在生产生活管理方面“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”，[3]（P.60）基层生产单位和个人几乎没有自主权。1962年以后，大部分人民公社又实行了“三级所有，队为基础”的制度，但管理权限高度集中、经营方式过于单一和分配的不合理等弊端。

家庭联产承包责任制坚持了社会主义公有制的根本原则，适当引入了市场经济的合理因素，是对农村生产关系进行调整的结果。这一制度以家庭经营为主，实行分散经营和统一经营相结合的经营方式，形成了以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制。家庭联产承包责任制，采取包干到户的形式，是集体、农户、承包合同组成的有机整体。集体经济组织是土地发包主体，农户是基本的生产经营单位，承包合同是连接前二者的纽带。家庭联产承包责任制在生产经营活动中，集体和家庭有分有合，在分配方面仍实行按劳分配原则。调整后的生产关系，使农民的劳动与劳动成果直接联系起来，克服了农业合作化后集体经济的诸多弊端，农民的实际获得明显增多、获得感明显提升。它既发挥了集体统一经营的优势，又盘活了农村生产资源，是适应我国农业生产特点和农村生产力发展水平的一种较好经济形式。“这种经营方式，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。”[4]（P.983）

（三）国家干预程度不同

在国家干预的“广度”即党和政府对农村管控的范围上，农业合作化要广于家庭联产承包责任制。农业合作化运动的开展处于战争结束不久后国穷民弱的特殊时代背景之下，此后延续二十多年，是典型的计划经济体制。计划经济是发展国家经济的一种手段，国家运用行政命令进行资源分配。在特定的年代，为配合整体战略的实施，农业、工业、商业等方方面面，都由国家作出计划，一切按计划进行生产、分配。农业作为国民经济的基础，农村作为国家治理的根基，理所当然的要服务于国家的总体需要。“计划经济时期，粮食生产主要是定指标，压任务，靠的是政府行政命令。”[5]（P.184）农业合作化初期，我国的农业基础薄弱、资源有限，国家对农业资源的调动能力较强，生产什么、怎样生产、为谁生产都由国家说了算。这种从生产到分配再到消费的一条龙式计划经济模式，随着社会的不断进步，越来越成为农业经济发展的桎梏，其成效也越来越不如初期，最终成为适得其反的束缚。十一届三中全会后，在农民自愿的基础上形成的家庭联产承包责任制，使农民获得了农业生产的自主权，生产什么、怎样生产都是农民自己的事情，因而农民的自主性极大提高。在这种情况下，农民在力所能及的范围内进行农业生产，还可以从事第二三产业的生产，出现了乡镇企业异军突起的蓬勃发展局面。

在国家干预的“深度”即国家对农村经济管理的强制性上，农业合作化要高于农村家庭联产承包责任制。“农业合作化运动， 基本体现了那一时代我国的乡村社会发展轨迹和农村体制改革进程， 是新中国建立后我国在计划经济体制时期农村改革发展的重要缩影。”[6]（P.35）农业合作化时期，我国高度集中的计划经济体制使得政府的权力过大，国家对群众的动员程度高于一般时期，明显带有战争时期的痕迹。在实施过程中，这种深层次的管理也显现出一系列的弊端来。从互助组到初级社再到高级社，工作上急于求成，急躁冒进，破坏了农民生产积极性、损坏了农民利益、伤害了农民感情。农村家庭联产承包责任制实施以来，国家对农民的控制已经不再那么严格，农民得以从土地上解放出来，城乡之间的流动性不断加大，人民的自由程度大为提高。家庭联产承包责任制的实施不是彻底否定农业合作化运动，而是根据我国农村的实际情况，继承其积极成果，扬弃其消极方面，建立能更加有效地解放和发展农村生产力的体制和运行机制。家庭联产承包责任制实施后，农产品统购统销政策被逐步取消，农村集贸市场更加开放。农民收入的增加和消费水平的提高，为工业的发展提供了广阔的空间。乡镇企业的崛起，扩大了对工业品的需求;而乡镇企业本身也成为我国国民经济的一个新的增长点。在国家政策和农民干劲相结合的基础上，我国农业生产进入了高速增长期。

二、农业合作化与家庭联产承包责任制的相同点

（一）都是适应国家发展形势、顺应历史发展趋势的抉择

农业合作化是在国内基本实现和平、国际仍然存在巨大战争威胁的特殊历史背景下实施的。虽然土地改革解除了地主所有制对农民的束缚，但此时的农村仍呈现出一种小农经济状态。在经历了短期的恢复发展阶段后，农村便出现买卖土地、雇工经营等现象。如果听任这种情况继续发展的话，“结果便是少数富裕分子集中大量土地作为剥削其他农民的手段，而广大农民失掉土地，仍坠入贫困破产的悲惨境地。”[3]（P. 90-91）历史发展的客观因素要求改变以自给自足为特征的、以小农经济为主体的中国农业经济体制，引导农民走互助合作的社会主义集体经济道路。因此，1954年，时任中共中央农村工作部部长邓子恢认为：“我们只能分两步走，即第一步实行社会革命，把个体农民组织起来，达到合作化、集体化;第二步再实行技术革命，实行大规模。”[7]（P.62）十一届三中全会以来，无论是国际社会环境，还是我国内部的发展形势，都发生了重大变化。就外部环境而言，世界形势基本趋于和平，发展渐成主流。美苏两国实力相当，但谁都不愿意挑起世界大战的祸端。虽然我国同苏联的关系仍然处于胶着状态，但在中国共产党的积极努力下，我国同西方国家的外交关系有了很大的改善。尤其是联合国合法地位的恢复，世界和平的力量大大增加了，人们谋求发展的愿望更加强烈了。从国内来看，先期试验证明，“三自一包”的经营形式对促进生产力发展的作用是巨大的。实施家庭联产承包责任制就成为了历史的必然。

（二）都坚持了社会主义公有制的一般原则

生产关系包括生产资料所有制、劳动生产中人與人的关系、分配制度这三个方面。[8]（P.135）农业合作化和家庭联产承包责任制，二者都没有脱离社会主义公有制的基本原则，并且都在具体的历史情况下进行了不同程度的发展。农业合作化的最大目的就是实现农村生产资料的公有属性，改私有制为公有制。对个体农业的改造坚持自愿互利、典型示范和国家帮助的原则，创造了从临时互助组和常年互助组，发展到半社会主义性质的初级农业生产合作，再发展到社会主义性质的高级农业生产合作社的逐步过渡形式。“农业合作化的高潮最后地断绝了资本主义在农村发展的道路，从根本上改变了国内阶级力量的对比，资本主义工商业全行业公私合营的条件就完全成熟了。”[9]（P.217）到1956年，全国绝大部分地区基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造。党领导农民创造的这些由低级到高级逐步过渡的互助合作组织形式，根本目的是为了把在土地改革后分得土地等主要生产资料的农民小私有制，改造为社会主义的劳动群众的集体公有制。家庭联产承包责任制是社会主义集体所有制经济中分散经营和统一经营相结合的新型家庭经济。作为一种经营形式调整生产关系中不适应生产力实际发展水平的一部分，总的目的还是增强集体经济的活力，发展壮大集体经济，改善农民的生产生活，为社会主义农业经济的发展开辟新域。家庭联产承包责任制对农村原有生产关系做出了局部变动。“家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来。”[10]（P.561）

（三）都一定程度的促进了经济发展水平的提高

农业合作化运动是农村生产关系的一次根本性变革。通过农业合作化运动，农村生产资料公有制的基础得以建立，有效促进了农村生产力的恢复与发展。从此，我国农民摆脱了土地私有制的束缚，走上了合作经济之路。农业合作化后，人力、地力得以集中规划使用，农田水利设施、农田基本建设和田间林网化都得到一定程度的发展;农业科学技术、农业机械化及其自动化得到较大范围的应用。“1957年虽然遭受不小自然灾害，粮食产量仍比1956年增产，达到三千七百亿斤，比1952年增加了六百一十多亿斤;棉花达到三千二百八十万担，比1952年增加了六百七十多万担。”[11]（P.6）可见，农业合作化运动有力地促进了农村生产力的发展。十一届三中全会以来的农村家庭联产承包责任制改革，对我国农村经济发展的作用更是巨大的。以家庭承包为核心的农村第一步改革的六年（1979-1984年），改变了中国农村经济多年停滞的局面，使农业生产得到迅速发展，大大发展了农村生产力，是建国后农业生产发展最快的阶段之一。结束了1956年后22年徘徊在600斤左右的状况，在1984年接近800斤，跨上了一个大的台阶。[12]（P.85-88）由此，奠定了解决温饱、走向小康的重要基础。家庭联产承包责任制是我国农民的伟大创举，党和国家因势利导取消了对农民生产经营活动的诸多限制。农民根据市场的需要和自己的意愿，选择适当的生产经营项目和经营方式。农村剩余劳动力也通过跨区域流动就业实现了自身的经济价值和社会价值。此后，我国农业生产得到大发展，农村开始富裕起来。

三、通过对比两种土地政策得出的启示

（一）农村土地制度改革是持续不断的过程

人们对社会规律、自然规律、自身发展规律的认识是随着探索不断深化的，农业发展规律也是一样，并没有哪个人、哪个组织、哪个政党一开始就对这个规律了然于胸，土地制度也并不是一开始就是十全十美的，也会存在这样或那样的错误。因而，农业政策的实施过程就是这一领域真理的检验过程，就是积累经验、发现规律的过程。从农业合作化到家庭联产承包责任制，在丰富实践的基础上，中国共产党对对农业发展规律有了更加深入的认识。土地制度改革是农村经济健康发展的重要保障。“农村土地使用权制度的变革与创新， 目的就是使显露在既有制度安排外的利益能够通过新的制度变革得以实现。”[13]（P.34-40）土地是农业经济的核心，制度变革是活跃农村经济的关键。农业生产力不断发展，土地制度就应根据不同的历史任务革旧布新，为农业生产创造良好条件。纵观新中国成立以来的土地政策可以发现，我国的土地制度一直是在动态调整中的。从土改运动、农业合作化，到家庭联产承包责任制，再到今天的农村土地三权分置，都是在生产力不断发展基础上做出的制度更新，是持续不断的历史过程。

（二）尊重农民意愿，发挥群众首创精神

我国有着几千年的农业文明史，广大农民在自身的生产实践中积累了丰富的生产经验和管理经验，对于干什么、怎么干有着深刻的理解。此外，广大农民还具有伟大的创新精神，他们敢于突破陈规的束缚，勇于打破旧有生产关系的桎梏，对农村土地制度的变革发挥着不可替代的作用。新中国初期农民自发成立的“互助组”、改革开放之初的“包产到户”，都是农民的伟大创造。农民的生产积极性对农业经济的发展至关重要。农业合作化与家庭联产承包责任制的起点处都是农民的自发自愿的创造革新，在这种创新意愿的激发下，在人们的积极参与下，我国土地制度进行了两次最为伟大的变革。有关土地政策的制定必须充分考虑农民感受、吸收群众意见，将农民利益当成现实考量因素，坚持农民主体地位，发挥农民首创精神。进行农村制度变革，不管选择何种管理体制、经营方式，都要以是否有利于发展农业生产、是否有利于发挥群众的积极性而决定其取舍。历次土地制度的实践已经证明，凡是尊重了农民意愿、维护了农民利益的决策都会得到农民的积极响应，都会取得巨大的成功;反之，则会造成对生产力的破坏。

（三）生产关系的调整要以生产力的发展水平为依据

作为不可任意选择的物质力量和历史活动的前提，生产力通过对生产关系的决定来实现对其他社会关系和基本面貌的规定。生产力是社会发展的最基本内容，也是社会发展进步的集中体现。以生产力为基础，制定科学的土地政策，为成产力的发展创造良好环境，是中国共产党义不容辞的根本责任。生产力决定生产关系，生产关系一定要适应生产力发展的要求，有什么樣的生产力，就必须要有与之相适应的生产关系。“生产关系必须适应生产力发展的要求。农村改革实质上就是调整束缚生产力发展的生产关系。”[14]（P.54-55）政策的制定要以生产力的发展状况为根据，生产力是社会基本矛盾运动中最基本的动力因素，是人类社会发展和进步的最终决定力量。实施家庭联产承包责任制以来的40年，是农村生产力极大发展的40年，这一制度实施的前期，对生产力的促进作用是巨大的，但是随着时间的推移，这一制度的局限性也逐渐显现出来，越来越不能适应生产力的发展。随着我国农业生产力的进一步发展，传统的土地制度的正效应已渐减弱，农村中已自发出现土地流转等现象，说明现行单纯以实物为主的家庭联产承包责任制的土地制度已不再完全适合农村生产力发展的需要。因此，以“三权分置”为主要内容的土地制度变革也就应运而生了。

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[责任编辑：马雅兰]