涉林纠纷“大调解”机制的县域实践与治理路径——基于武平县的调研

郑容坤

（1.闽南师范大学 法学与公共管理学院，福建 漳州 363000； 2.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

一、问题的提出

近年来，随着国际林业价格的飙升和国内经济的勃兴，林地林木的价值水涨船高，而紧跟其后的林权纠纷、林权冲突事件也日见其多。大量涌现的涉林纠纷事件不仅阻碍林权有序流转，也会消解营林积极性。同时，伴随纠纷事件的不断扩散，涉林纠纷事件与其他社会性冲突相互糅合、共生，最终演化为具有组织性、复杂化的群体性事件[1-2]，成为林区社会稳定的一大危险源。由是，站在实施乡村振兴战略的时代环境下，审视涉林纠纷的发生缘由，建构涉林纠纷化解机制以纵深推进集体林权制度改革成为政策关注与学理研究的共识。

首先，国家层面高位推动集体林权制度改革，对化解涉林纠纷事件实现林区治理有效做出顶层设计。1996年的《林木林地权属争议处理办法》成为解决涉林纠纷事件的最早法律依据，2008年的《关于深化集体林权制度改革的意见》中提出化解林权纠纷的重要性。之后党的十八届四中全会对推进多元化纠纷解决机制改革做出重要部署，明确提出要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。党的十九大报告和2019年中央一号文件再次从中央高度强调化解林权纠纷与深化集体林权制度改革、实施乡村振兴战略的相互关联。涉林纠纷始于权属不清，化解纠纷有赖于国家产权制度厘定，这是深化集体林权制度改革的发力点和维系点。

其次，当前学术界对涉林纠纷事件及其化解的研究，主要从两个维度展开：其一，功能主义维度侧重于从林权权利体系构建[3]、权属纠纷类型界定[4]、纠纷化解机制创设[5]等方面，强调涉林纠纷的生成主要源于林权权利边界的模糊性，注重从法律层面重塑林权权属，同时提出基于司法行政、乡规民约以及人民调解等纠纷化解方式。其二是从历史变迁维度切入，认为涉林纠纷化解制度滞后的根源在于历次林权制度改革缺乏对林权纠纷化解机制的规范化设计，研究聚焦于林权纠纷解决制度存在的不足与完善方面[6-7]。在具体阐释路径上，功能主义维度和历史维度均着眼于林权改革的宏大叙事，遵循现象—问题—原因—对策的分析思路，进而得出解决林权纠纷化解的一般性策略。然而，由于我国林地、林木权属性质的复杂性，以及各地林区社会、文化等环境的特殊性，这些林权纠纷化解的一般性策略能否适用具体实际，则有待进一步检视。同时国家层面涉林纠纷事件的指导性政策又显现出原则性、概括性强而具体操作性弱的局限性。

因此，本文在已有研究的基础上，结合县域实际，试图探究涉林纠纷事件的治理机制及其特色与逻辑。一方面，选取福建省武平县为个案，采用“过程—事件”方法剖析涉林纠纷“大调解”机制的组织架构与运作流程。另一方面，阐释涉林纠纷事件化解机制在方式、体系、效能上的治理特色，进而剖析涉林纠纷化解的科层逻辑、农民逻辑、村落共同体逻辑及其勾连。

二、涉林纠纷“大调解”机制的县域实践：以武平县为例

一般而言，纠纷意味着争执双方对可感知到的利益分歧[8]，是“对有关价值、对稀有地位的要求、权利和资源的斗争”[9]，涉林纠纷特指因林权权属界定及其再生产而引发的社会紧张状态。从纠纷触发点看，涉林纠纷的类型有林木林地权属争议、林业合同纠纷、侵权纠纷三类。从纠纷波及主体看，涉林纠纷涵盖了林农与林农之间、林农与村组织之间、林农与企事业之间以及村落与村落之间等类型。无论以何种标准界定涉林纠纷事件，其关键因素在于利益目标。马克思曾指出，利益是人们为之奋斗的一切①马克思：《第六届莱茵省议会的辩论（第一篇论文）》（1842年2月）。，有利益必会引发冲突，涉林纠纷更是如此。在乡村振兴战略的时代背景下，如何创新治理机制以化解涉林纠纷，亟需来自林区的地方性知识。

武平县是全国南方集体林区县和福建省重点林业县之一，也是全国集体林权制度改革的策源地。全县土地总面积398.5 万hm2，其中：林业用地面积324.7 万hm2，有林地面积314.4万hm2；生态公益林面积90.14 万hm2，占林业用地面积的27.8%；森林覆盖率79.7%，林木蓄积量2 179 万m3②《武平县集体林权制度改革工作情况汇报》，2017年7月。。武平县的集体林权制度改革为全国提供了示范，相关经验转化为国家政策。为深入推进社会矛盾化解、社会管理创新，预防和化解涉林纠纷，2012年武平县人民法院、林业局、司法局等部门联动合作，积极整合司法、行政、人民调解及其他各方面的力量，建立“大调解”机制③涉林纠纷“大调解”机制是武平县解决林权纠纷的有效机制，本文以此为进路，分析其形成的组织结构与运行机制，进而阐释隐藏其中的治理特色与治理逻辑。为此，笔者先行在2019年6月至7月对武平县进行实证调研，其中相关材料的获取除了调研所得，还来源于武平县各个职能部门的工作材料，在此表示感谢。，采取“真心、耐心、用心”的“三心”工作机制，把调解工作贯穿于诉前、诉中、判后各个环节，实现诉讼与非诉讼纠纷调解机制的有机衔接，妥善解决涉林矛盾纠纷。武平县涉林纠纷“大调解”机制在化解林权纠纷过程中所创建的治理结构与治理流程方面凸显实践特色与研究意义。

（一）多主体分层级：“大调解”机制的治理结构

武平县是闽西北的林业大县，也是习近平指导集体林权制度改革的策源地。在深化集体林权制度改革过程中，武平县将涉林纠纷化解工作列为改革重点。2012年3月，武平县委、县政府联合发布《关于建立涉林纠纷大调解机制实施意见的通知》④《武平县关于建立涉林纠纷“大调解”机制的实施意见》，2012年2月。，通过党委领导、政府主导、各方参与，人民调解、行政调解、司法调解，调动综治、信访、以及财政、卫生、劳动、国土、林业、信用联社等职能部门力量，建立起有机联动的“诉调衔接”平台，形成各司其职、相互协调的涉林纠纷“大调解”工作机制。涉林纠纷“大调解”工作机制的组织架构通过纵向定责和横向联动的二维体系，呈现出多主体、分层次的结构特征。在主体层面上，涉及林业局、司法局、法院以及综治委等政府部门和乡村自治组织、村级经济合作组织以及乡村能人。在层级方面上，依托科层系统，设置自上而下的化解机构，如县级调解中心、乡镇调解室、村级联络员等层次。主体单元之多和层级面向之广，共同构筑涉林纠纷“大调解”机制组织架构（图1）。

1.纵向定责

图1 涉林纠纷“大调解”机制组织架构

组织功效的发挥关键在于组织架构的健全。武平县应地制宜设置纵向到底的涉林纠纷“大调解”组织体系，成立县涉林纠纷“大调解”工作指导小组，由分管农林业工作的副县长担任组织，县林业局局长、县委政法委副书记、县法院副院长、县检察院副检察长等职能部门分管领导为副组长，相关职能科室负责人为成员的指导小组。指导小组日常具体指导工作由县法院生态资源庭和处理山林纠纷调处办公室共同负责，指导全县涉林纠纷大调解工作，旨在将矛盾纠纷解决在诉前、解决在基层。县涉林纠纷“大调解”工作指导小组下设三个层级的调解机构。

首先，成立主管性的县级“涉林纠纷调解中心”。中心设在武平县林业局处理山林纠纷办公室，属武平县林业局下属财政核拨股级事业单位，中心下设办公室。县涉林纠纷调解中心是化解涉林纠纷事件的具体责任单位，在县涉林纠纷化解指导工作小组的领导下开展调解工作调解中心的主要职责有①参见2013年5月《关于同意设立武平县涉林纠纷调解中心的批复》。：1）宣传贯彻国家有关调处山林纠纷的法律、法规和政策，正确引导民间组织有效化解林权矛盾纠纷；2）受林业局委托指导和监督全县林木林地权属争议调处工作；3）协助处理县内林木林地权属争议事宜，协助省、市做好县际、省际山林纠纷调处；4）接待群众来信来访，做好涉林信访工作事宜；5）承办县委、县府、林业局交办的其它有关事宜。涉林纠纷调解中心的职责可以归结为预防、处置、督查三种功能。其一，预防工作，主要在涉林纠纷发生之前开展林业政策普法教育，提升营林主体的法律素养，同时在林区营造“熟人社会”的礼俗规则，使之成为林区纠纷调处的有益补充。其二，由于涉林纠纷事件性质的严峻性与解决诉求的迫切性之间的张力，涉林纠纷处置工作愈发重要。在调研中，武平县林业局干部指出，“随着林业价格的提高，林农注意到了林地、林木带来的直接经济收益，致使一些原来荒废或由他人代管的林地林木的价值逐渐升高，在市场利益的刺激下，这种现象很容易引发涉林纠纷。调解中心的很大一部分工作在于处置各地涉林纠纷事件”（访谈记录：科长PWL20190711）②访谈记录编码规则：被访者身份+被访者姓名首字母+访谈日期。。其三，督查工作是涉林纠纷调解过程中自上而下的业务指导与检查，在于保障涉林纠纷调处过程符合法律规定，并及时收集民意以供决策。

其次，成立中转性的乡镇级调解室。根据《武平县关于建立涉林纠纷“大调解”机制的实施意见》，全县17 个乡镇分别成立“涉林纠纷调解办公室”，由林业工作站、司法所、法庭、综治维稳中心等相应人员组成，办公地点设在各乡（镇）林业工作站，并由林业工作站、司法所负责人分别担任办公室主任、副主任。从机构职责看，主要负责其辖区内的涉林纠纷化解工作，掌握并及时向调解室报送涉林纠纷相关信息。乡镇调解室位居于涉林纠纷调解的中间层，起到上传下达的角色，将来自村级的涉林纠纷信息及时上传县级调解中心和指导工作小组，以便林权纠纷调处决策，同时代表国家政权及时化解涉林纠纷事件，并控制事件的发展态势，维护社会秩序的和谐稳定。

最后，成立一线性的村级联络点。村庄社区是涉林纠纷发生的场域，也是化解矛盾的神经末梢。武平县在村一级设立涉林纠纷调解联络点，并确定涉林纠纷调解联络员若干名（一般每个村选聘3-5 名，主要为村级德高望重者担任）。为了加强村级组织或联络员处置涉林纠纷的有效性，武平县法院开展“无讼林区”活动：1）公布联系法官热线电话，法官指导联络员做好各类纠纷的化解工作；2）通过走访与排查的形式，深入实地了解纠纷情况；3）创设林农法制夜校，定期开展涉林业务法律知识公开课，传授法律专业知识。在乡村治理空间中，涉林纠纷化解村级联络点，一方面可以在事发前较早掌握涉林纠纷发生的苗头信息，起到预防功能，另一方面可以在事发中发动村级自治组织、村级能人等多方主体及时、快速处置涉林纠纷，实现村庄涉林纠纷的就地化解决。

2.横向联动

涉林纠纷历时之长、发生缘由之多、波及主体之广，亟需整合化解涉林纠纷所需的知识、信息、技术等治理资源。从科层组织看，这些资源散见于政府各个职能部门之中，而要将这些碎片化的资源存量转变成整体性的能动力量，则需要打破部门之间的区隔与阻滞，构建涉林纠纷化解的横向联动机制。

首先，职能的联席制度。“联席会”是中国情境下的一种议事协调机制，指在政府职能部门专业分工的基础上，为完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构。[10]通过联席会，互通信息，交流观点，协商问题解决方案，总结合作经验，研究合作思路和方法，制定合作发展规划，最终达成思想与实践上的共识。[11]在县涉林纠纷“大调解”工作指导小组的领导下，县人民法院、林业局、司法局等相关单位建立联席会议制度，每季度召开一次会议，共同分析研究涉林纠纷情况，探讨与纠纷相关政策及法律法规等规范性文件规定，提出工作思路和化解纠纷的办法等。通过建立跨部门的联席会议制度，可以整合涉林纠纷调处的信息、资源，有助于实现林区涉林纠纷或冲突的整体性治理效果。

其次，司法的乡土嵌入。武平县涉林纠纷“大调解”机制，重在将矛盾纠纷化解在诉前，化解在初始阶段，解决在当地基层，实现案结事了和涉林涉诉信访的源头治理。要达成这一目标，除了发挥乡土社会的调解作用外，无法割裂法院对乡土社会的专业化介入。1）法律专业性指导。在组织层面，法院系统形成一把手亲自抓、分管领导共同抓、生态资源庭具体抓、各业务部门广泛参与的工作机制。在诉求调解阶段，县法院生态资源审判庭加强对涉林纠纷大调解工作人员的法律指导，并指定生态资源审判庭审判员担任调解指导员。2）司法公正性介入。为了保证法院工作人员介入调解的公正性，要求法院审判人员参与诉前化解涉林纠纷工作时，应在法律释明、政策解析等方面加强指导和疏导，不得在调解中发表自己的处理意见和倾向，以避免当事人对县人民法院审判人员在后续的诉讼工作中的公正性产生怀疑。

最后，信息的有效获取。涉林纠纷的化解依赖于真实的信息，然而，这些信息隐藏于乡土社会人际之中，需要健全涉林纠纷信息的采集与传送机制才能获取。武平县调解中心、乡（镇）调解室以及村级联络点，建立经常性排查与集中排查调处机制，注意化解历史遗留问题。县每季一排查，乡（镇）每月一排查，每遇春节、清明、国庆等重点时段，开展集中排查，对当地涉林矛盾纠纷做出预判，防患于未然。武平县分别在春节和全国及各级“两会”前后等重要节点实施涉林矛盾纠纷集中排查调处活动，一般采用经常性与集中性相结合的排查方法。同时将排查所获取的信息通过多种渠道分送到县纠纷调处中心、县信访工作部门以及县公安局森林分局等部门，形成联动研判涉林纠纷事件格局。

（二）诉前化解与诉调衔接：“大调解”机制的治理流程

治理结构理顺县域涉林纠纷“大调解”的职责关系，而治理流程既是“大调解”治理结构的组成部分，更是检验其功效的子系统。一般而言，涉林纠纷“大调解”机制的治理流程（见图二）包括诉前化解与“诉调衔接”两个紧密勾连的环节。诉前化解是前提，“诉调衔接”则是基本保障，诉前化解与“诉调衔接”共同建立了“一种既能充分发挥人民法院作用，又能充分利用行政机关、社会组织及其他各方面力量的平台，做到诉讼与调解相互衔接，为群众提供更多可供选择的纠纷解决方式”[12]。调研显示，武平县“诉调制度”整合了人民调解、司法调解、行政调解三大组织，成立了简易民事、涉林纠纷等13 个专门调委会和10 多个社会调解组织，共有2 000 余名人民调解员参与涉林纠纷调解。2012年以来，“大调解”机制有效化解涉林纠纷500 余件。以下选取微观视角剖析诉前化解与诉调衔接的运作程序，为后文阐明治理特色与治理逻辑提供支持。

1.诉前化解

诉前化解通过延伸、迁移法院审判工作，采用联动调解、灵活调解等途径，力求在第一时间、第一地点，低成本、高效率地化解纠纷，将矛盾、冲突消弭于基层一线。在诉前调解的地方性实践中，一般需经历启动调解程序—制作调解协议—追加司法确认—告知救济途径四个阶段（图2）。

图2 武平县涉林纠纷“大调解”机制流程

首先，启动调解程序。涉林纠纷发生后，应及时启动诉前调解程序。主要立足于纠纷发生所在地乡（镇）、村基层组织解决，达到小事不出村，大事不出乡（镇）的工作目标，经当地乡（镇）、村调解未达成协议的，根据纠纷一方或双方当事人的申请或基层组织的要求，可报请县涉林纠纷调解室协助调解。县调解室认为有必要时，也可主动参与调解或接案调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。其次，制作调解协议。经调解室成功化解的纠纷，有民事权利义务内容的，应当及时制作书面调解协议并经各方当事人签名或盖章确认，当事人应当依法履行调解协议。调解协议书载明事项包括当事人的基本情况；纠纷的主要事实、争议事项以及各方当事人的责任；当事人达成调解协议的内容，履行的方式、期限等。再次，追加司法确认。经调解室化解达成的诉前调解协议，当事人可以申请县人民法院确认调解协议的效力。县人民法院依法审查调解协议的合法性、有效性，既维护合法调解协议的效力，又注意防止出现当事人恶意串通，利用司法确认程序损害他人利益。达成调解协议后，当事人虽未提出申请，但诉前化解工作人员认为有必要向县人民法院申请司法确认的，可以向当事人释明。县人民法院依法确认调解协议效力后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。最后，告知救济途径。对于“大调解”工作机构诉前化解不成的或者当事人不愿意接受化解的涉林纠纷，应当终止诉前化解程序，并依据有关法律、法规的规定，及时告知当事人到相关行政部门请求解决或者到有管辖权的人民法院提起诉讼，防止因久调未决而导致矛盾激化。同时，为了有效做好诉前化解工作，“大调解”机制还要求在诉前调解时需要进行现场勘验、诉前保全以及风险评估等辅助工作。这四个环节紧密相连，互为耦合。启动调解程序是涉林纠纷就地化调解的动议阶段，需要充分发挥乡镇、村级等基层单位和民间人士的调解资源，将涉林纠纷化解在触发点。制作调解协议在于书面化调解结果，使之形成能规制纠纷双方行为的依据。而要更大限度的保障诉前调解的成果则需要人民法院追加司法确认，这种确认宣示调解结论的效力性与纠纷化解程序的终结，同时涉林纠纷“大调解”机制也创建了救济途径，保障纠纷双方的权利性要求。

2.诉调衔接

从政法实践看，“诉调衔接”是“诉讼与调解相衔接”的简称，“调解”和“诉讼”的有机衔接和相互协调，范围最广、时间最长、经验积累最为充分，两者相结合蕴含着丰富的立法精神和司法经验[13]。在县域涉林纠纷化解中，“诉调衔接”包括诉求、诉中、判后三个阶段的衔接。

首先，诉前衔接。对于起诉到县人民法院的涉林纠纷，经审查并风险评估，县人民法院认为适宜通过诉前调解方式解决的，应在立案之前进行引导，在征得当事人同意的情况下，可暂缓立案，先行登记后引导当事人向调解室申请先行调解。

其次，诉中衔接。县人民法院已立案受理的涉林民事、轻微刑事和附带民事案件，经双方事人同意，或者县人民法院认为确有必要的，县人民法院可以委托或者邀请调解室协助开展调解工作。当事人达成调解协议，当事人申请撤诉的，人民法院依法审查后予以准许，或者经当事人申请由人民法院做出调解书。县人民法院已经立案受理的涉林行政案件，经双方当事人同意，或者县法院认为确有必要的，县法院可以委托调解室协调当事人化解争议。协调成功的，允许当事人撤诉，或者由县法院通过其他方式结案。调解或者协调不成的，县法院应当继续审理并及时做出裁判。

最后，判后衔接。涉林纠纷案件生效裁判执行过程中，当事人愿意和解的，或者县人民法院认为有和解可能的，可以单独或者联合调解室开展纠纷化解工作。在涉林纠纷案件申诉审查或再审阶段，县人民法院应当加大力度进行调解，也可以通过委托调解室或者邀请调解室协助调解，力促当事人达成和解。“诉调衔接”机制重点探寻诉讼与非诉讼的有机联动，是多元化解决涉林纠纷的治理创新。调解属于非诉讼的范畴，重在通过第三方来疏导、化解纠纷双方的利益分歧，避免对簿公堂和引发的诉讼成本，具有低成本、高效率的特点。当然，调解过程并非排斥司法介入，而是主张能动司法、延伸司法，做到调解与诉讼的相互嵌套，实现从“多讼”到“少讼”、“少讼”到“无讼”的目标。

三、涉林纠纷“大调解”机制的治理特色与逻辑

从县域实践看，涉林纠纷“大调解”机制在治理方式、体系、效能具有鲜明特色，并呈现出科层、农民以及村落三种交相呼应的行动逻辑。

（一）涉林纠纷“大调解”机制的治理特色

1.在治理方式上，由单一制转向多元化

传统冲突管理中，要么经由司法审判，要么民间调解加以解决，强调化解方式的单一性途径。随着社会转型、经济转轨以及社会主体权利意识的觉醒，单一性的纠纷解决机制无法有效应对日益严峻的冲突事件，有效治理冲突迫切建构多元化的治理方式。党的十八届四中全会对推进多元化纠纷解决机制改革做出重要部署，明确提出要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。涉林纠纷“大调解”机制蕴含了多元化纠纷解决机制理念。在纵向上，成立了县涉林纠纷调解中心，乡、村成立了涉林纠纷综治信访维稳工作站、调解室、联络点；在横向上，整合了人民、司法、行政三类调解组织。横纵两个层次的有机联动，实现了诉讼与非诉讼化解的有效对接，为群众提供了更多可选解决纠纷的方式。

2.在治理体系上，由个案处置转向源头治理

个案处置与源头治理标识着两种各异的治理思维。前者意味着被动型应急，形成于事件的已然状态；而后者属于主动性的积极治理，侧重综合性、系统性的纠纷预防与化解理念。对处于急剧转型的乡土社会而言，个案性的处置效益低下，而源头治理则能起到整体性功效。涉林纠纷“大调解”机制实施过程中的源头治理表现在两个方面：一是侧重涉林纠纷的预防治理议题。在具体实践中，通过法院、林业、司法等部门联动举办法制专题讲座、以案释法等形式进行林业政策法律的普法宣传教育，营造涉林纠纷化解的林区法治文化氛围。同时，县级涉林调解中心自上而下开展定期与不定期的涉林纠纷排查活动，及时掌握纠纷事件信息，进而形成决策依据。二是凸显涉林纠纷化解的系统性。由于涉林纠纷生成缘由复杂、类型多样，这决定了林权纠纷调处工作需要有全局观，需要将源头治理思维贯穿于纠纷发生前、发生中以及处置后等环节中。源头治理还强调调解主体应切实从纠纷双方的处境考虑问题。调研中，县法院工作人员指出：“通过诉前调解可以降低司法成本，既减轻了纠纷当事人的机会成本，也缩减了法院案件数量，但是如何引导纠纷当事人第一时间选择调解而不是诉讼化解纠纷，则需要构建相关的诉求调解激励政策。比如可以在农村医保、社保、金融贷款等领域给予政策倾斜”（访谈记录：法官WBK20190625）。

3.在治理效能上，由对抗性冲突转向协商性共治

一般认为冲突或纠纷是围绕利益分配而生成的对抗性争执，对抗性冲突的存在意味着冲突双方在根本性质和利益上互相对立、不可调和状态。在现代文明国家中，解决对抗性冲突的有效方式依赖于制度性的司法裁断。然而，由于司法程序的繁杂与司法成本的孽生，造就了经由司法渠道解决对抗性冲突的乏力。这种现象常见于偏远林区。在涉林纠纷“大调解”机制的实践中，基层政权机构结合地方性知识聚合人民调解、行政调解、社会调解之力，创设了非诉讼形式的协商调解机制。司法部门的人民调解、行政部门的行政调解以及社会组织的社会调解，加之法院系统的专业介入，一致推动涉林纠纷由对抗性治理向协商性共治的转变。这种协商性共治纠纷的调解模式更具有现实性。对林区社会环境而言，涉林纠纷发生于熟人社会之中，生活于其中的人们凭借信任体系而非法治逻辑维系着乡土社会秩序，追求着“无讼”愿景，因为“乡土社会……是个‘无法’的社会，假如我们把法律限于国家权力所维护的原则，但是‘无法’并不影响这个社会的秩序，因为乡土社会是‘礼治’的社会。……而礼却不需要这有形的权力机构来维护，维护这种规范的是传统”[14]。在费孝通先生看来，“无法”的乡土社会依赖礼治统摄社会秩序。涉林纠纷“大调解”机制所构建的协商性化解模式既考虑到涉林纠纷当事人化解矛盾所需要付出的机会成本，也吻合乡土社会礼治文化的内在诉求，有助于及时化解矛盾，减少纠纷事件危害波及的社会后果。

（二）涉林纠纷“大调解”机制的治理逻辑

1.科层逻辑：维稳的政治性传导

就“大调解”机制的组织架构看，纵向定责与横向联动共同构筑涉林纠纷化解的压力型体制。一方面纵向层次奠定涉林纠纷调解所依赖的组织基础。界定从县级调解中心到乡镇调解办公室再到村级联络点三个梯次纠纷化解责任的政治压力和权威性传导，而且每个梯次的岗位职责分化各异，所承担的化解任务自上而下层层加码，而化解纠纷所需的资源却愈发匮乏，逐渐形成涉林纠纷化解的压力型体制[15]。另一方面，既要保障自上而下化解任务的完成，又要弥合基层纠纷化解资源的局限，则需要在涉林纠纷调解的组织架构上创设横向联动机制，促使科层组织之间的协调共治，形成化解涉林纠纷的整体性合力。有效调动横向职能门之间合作化解纠纷的一致行动，离不开更高级别的组织支撑，这直接触发了县级涉林纠纷“大调解”工作指导小组的成立。作为武平县化解涉林纠纷的最高领导小组，其成员涵盖了林业局、政法委、法院、司法局、信访局、公安局等10 多个职能部门和科室。从这些部门的性质可知，涉林纠纷化解的“维稳”逻辑及其明显。横纵两个面向的制度设置预示涉林纠纷化解工作不仅是基层社会治理的常规议题，而且是关乎社会林区社会秩序稳定的政治性任务。

就“大调解”机制的运行流程看，也隐藏着“维稳”的政治性传导。比如，在诉前调解环节中，就强调调解过程中应坚持优先调节、就地调解、联合调解、灵活调解以及创新调解五个原则，其中就地调解原则主张将涉林矛盾消化在萌芽中，防止矛盾积累叠加，防止矛盾激化上交，斩断矛盾扩散蔓延的链条。在稳定压倒一切的惯性思维下，“诉调衔接”机制一般会对诉前调解阶段的结论追加司法确认，然而这种确认只是从形式要件加以审查。这样做的意义在于科层系统与社会调解组织之间达成的某种共谋，“对于诉求化解而形成的结论，法院一般会及时追加确认调解协议的效力，而不会重新审查纠纷案件，因为这些调解协议来自多方努力的结果，如果不加以确认的话，就打击了调解主体的积极性，不利于涉林纠纷矛盾的化解，也不利于今后之间的调处合作”（访谈记录：法官LQB20190712）。

2.农民逻辑：利益目标的考量

利益是人们为之奋斗争取的一切，无利益就无纷争，更难以生成冲突。涉林纠纷因林地、林木的利益分歧而生，也将因利益而止息，而在这场纠纷生成与化解中，林农是理性的经济人，遵循着自身利益设置的原子化逻辑，即利益捍卫及其实现成本的理性选择。

首先，原子化的利益维护。每个林农都是林区中独立的原子化个体，每个个体都有着对自身利益的追求、维护与判断，所以当涉及利益分配时，纠纷或冲突就显现出来。涉林纠纷的实践揭示，有三种关键因素触发林农的利益维护。第一，林木的经济效益直接强化了林农对林地、林木权属的认知，将原来转让他人或由他人代为经营或抛荒的林地林木急于收回而致使纠纷产生。第二，林木或林地因公共工程建设而滋生的对征地补偿标准的争执与纠纷，比如林区修建高速公路或兴建水库工程。第三，是自留山被划为生态公益林，因发放政策补助引发的纠纷。其中，第一类比较常见，规模较小，容易解决，而后两类则近几年才出现，规模大，不易处置，“在这两类事件中，林农本着与政府发生纠纷可以获取更大利益的考量，存在一种‘闹大’的惯性思维，而且越靠近城区，这种情形更为严重”（访谈记录：法官LQB20190712）。但是，不管是哪种类型，利益最大化既是触发涉林纠纷的根源，也始终是林农行动的指向。

其次，达成利益目标的成本考量。利益维护界定了林农生成涉林纠纷的根源，而要实现自身利益最大化，则需要对实现利益目标进行成本核算。涉林纠纷解决中的成本包括直接成本和间接成本：前者是指因诉诸法律程序而引发的各种费用，比如诉讼费用、误工费用以及时间成本等；后者表明涉发生在诉讼过程中的一切人际关系的损失，比如内在心里落差、邻里情感恶化、社区舆论偏袒等。在纠纷化解的机制选项中，如果林农将法律渠道作为首选的话，那么他将承担直接成本和间接成本。然而这对林农而言，并非明智之举。在林农看来，林区社会是一个低头不见抬头见的“熟人社会”，其所营造的社会秩序除了法律规制外，更多的是基于家庭、宗族等人际网络而维系。因此，这种社会秩序直接影响到林农在化解林权纠纷时的选择，促使他们更倾向于通过“非讼”的方式来化纷止息。

3.村落逻辑：乡土秩序的维护

在涉林纠纷化解“大调解”机制中，除了以科层制为代表的官僚组织和以农民为代表的理性人外，还存在着村落共同体这一主体。村落共同体以村级自治组织、经济组织和村落成员共同维护，他们行动于村落公共空间中，有着一致的价值向往，倾向于对乡土社会事务的协商治理。周雪光的研究表明，在中国历史上，国家治理是以简约形态出现的，“政不下县”的管理体制意味着广大的乡土上的民众（主要是农民）不是由国家直接控制和治理的[16]，而是通过各种社会机制，如乡绅精英[17]、宗法组织[18]和地方性运作[19]，处理解决地方性事务和问题。新中国成立后，经历乡村政权的建设与完善后，乡土社会完全被纳入了国家政权规制范畴，司法行政逐渐介入乡村，并与乡土社会的礼俗合流成为化纷止争的工具。

然而，乡土社会又是一个“无讼”的社会，只有纠纷发展到村落共同体无法处置时，纠纷双方才会选择诉求法律解决。有关研究统计显示，在发生林权冲突时，只有3%的案件选择法律途径，而97%的案件则会以村落调解的方式来处理[20]。为什么冲突双方会优先选择调解？基层又为何愿意承担调解工作？前者体现了农民的利益追求逻辑，而后者问蕴含着科层逻辑和村落逻辑。就村落逻辑看，维护乡土社会的和谐稳定是其愿意推动纠纷通过调解而非诉讼化解的诉求。这种逻辑在一些因公共性工程而引发的涉林纠纷中，更是体现的淋漓尽致。比如前文论及的林区高速公路占用林地林木的征地补偿事件，在该类事件中，因涉及多片林地林木，而其又归属多人，如果任由个体行动则无法妥善解决，而通过村级组织或村级乡贤能人等做为第三方参与才能寻得纠纷化解。村级联络点作为涉林纠纷化解“大调解”机制的神经末端，涵盖了村主干、经济能人、社会人士等成员，他们是乡土社会公认的调解人，能基于稳定乡村社会秩序的考量而第一时间参与涉林纠纷事件的化解工作。

以上三种主体逻辑共生于涉林纠纷“大调解”机制的治理结构之中，彼此之间相互交集，互为联通，形成推动涉林纠纷化解的一致行动。本质上，这种行动过程标识着社会中不同主体的策略性互动。在拉塞尔·哈丁（Russell Hardin） 看来，社会中主体间的策略性互动包括冲突、协作（coordination）和合作（cooperation）三种，社会中相互影响的行动都可以归结为其中的一种类型。[21]纯粹的冲突互动关系必然是零和博弈规则下，一方获益唯有以另一方的获益为必要条件；而协作与此相反，强调一方的获益必须以另一方的获益为必要条件。合作的互动（也可称为交换）则是包括冲突和协作的要素。涉林纠纷“大调解”机制的实践表明，无论是科层组织，还是林农个体，抑或是乡村共同体，他们均基于自身的利益诉求而选择互动的类型。从利益目标看，维稳、增收、秩序分别是政府、林农、社区的行动指向，在这些各异的目标下，主体之间通过合作互动策略，求同存异，寻找涉林纠纷化解的交集空间，释放出化解纠纷的协作治理动机，进而促使涉林矛盾纠纷的有序化解。