中国应对全球气候变化政策

文/北京大学 郇庆治

中国是一个处在现代化发展进程中的大国，也是受全球气候变化影响最显著的国家之一。因而，实施低碳发展战略，不仅是中国主动担当全球气候安全责任的客观需要，也是中国大力推进生态文明建设的基本要求。长期以来，中国本着负责任大国的态度积极应对全球气候变化，主动采取多种形式的减排举措，将低碳理念融入到社会经济建设的各个方面和全过程，将应对全球气候变化作为在新常态下实现绿色发展转型的重大机遇和驱动力，积极探索符合国情的低碳发展道路。目前，中国已经将应对全球气候变化全面融入国家经济社会发展的总战略。

在国际气候变化应对与治理层面上，中国不仅是第一批签署《联合国气候变化框架公约》（1992 年）及其《京都议定书》（1997 年）的国家，还是最早制定实施应对全球气候变化国家方案的发展中国家。《京都议定书》规定，世界各国都有积极采取行动应对全球气候变化的共同责任，但依据其现实与历史的差异，欧美发达国家和广大发展中国家之间的义务分担上又有着一定的区别，即所谓的“双规制”原则，而中国不属于必须承担约束性减排责任的“附件I”国家（发达国家与经济转型国家）。依此，2007 年6 月，中国政府发布《中国应对气候变化国家方案》，全面阐述了在2010 年前应对全球气候变化的主要政策举措。它不仅是中国第一个应对全球气候变化的综合性政策文件，也是发展中国家在该领域中的第一个国家方案。2008 年10 月，中国政府发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，全面阐释了中国减缓和适应全球气候变化的主要政策与行动，是中国应对全球气候变化的纲领性文件。2009 年末，中国政府积极参与在哥本哈根举行的联合国气候变化大会，尽力促成了《哥本哈根协定》，并郑重承诺，到2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005 年下降40%～45%，并将其作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。《哥本哈根协定》虽然远低于大会前的政治预期，但依然重申了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》所确定的“共同但有区别责任”的基本原则和使气候变暖幅度控制在2 摄氏度以内的政治目标。

2012 年11 月举行的中国共产党第十八次代表大会的工作报告，明确提出中国要“为全球生态安全作出贡献”。此后，中国政府在大力推进国内生态文明建设的同时，更加积极地推动国际气候变化谈判取得进展。2013 年11月，中国发布第一部专门针对适应全球气候变化的战略规划《国家适应气候变化战略》。2015 年12 月，中国政府积极参与巴黎联合国气候变化大会，并与国际社会一起促成了《巴黎协定》。依据该协定，中国所做出的“国家自主贡献目标”包括，到2030 年达到二氧化碳排放峰值并争取尽早实现，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005 年下降60%～65%，非化石能源比重提升到20%左右，森林碳汇达到45 亿立方米。这不仅是中国作为《公约》缔约方的规定性动作，也充分表明了为实现公约目标所能做出的最大努力。

与此同时，中国政府近年来还积极推进“南南合作”，向发展水平较低的国家和地区提供力所能及的支持。2011～2014 年，中国累计安排2.7 亿元人民币用于帮助发展中国家提高应对全球气候变化能力。2014 年9 月，中国政府宣布，从2015 年开始将在原有基础上把每年的“南南合作”资金支持翻一番，创建气候变化南南合作基金，并将提供600 万美元支持联合国秘书长推动应对气候变化南南合作。2015 年9 月，中国政府再次明确宣布，将出资200 亿元人民币创建“中国气候变化南南合作基金”，用于支持其他发展中国家应对气候变化的努力。

在国内应对与治理层面上，中国政府的全球气候变化政策举措主要体现在如下三个方面。一是高度重视应对气候变化国家战略的制定与实施。除了先后出台的《中国应对气候变化国家方案》（2007 年）、《中国应对气候变化的政策与行动》（2008 年）、《国家适应气候变化战略》（2013 年），中国政府还颁布了一系列专门的或相关的应对全球气候变化的规划与方案，比如2011 年制定公布的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》、2014 制定公布的年《2014～2015 年节能减排低碳发展行动方案》和《国家应对气候变化规划（2014～2020年）》等。

二是大力推动节能减排与碳减排工作的协同推进。中国政府通过《煤炭法》、《电力法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等的立法和制定《节能减排“十二五”规划》、《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《可再生能源中长期发展规划》等，大力促进节能减排和减缓适应气候变化并举。而国家“十三五规划”所提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，特别强调了实施绿色发展或转型的极端重要性，表明国家破解经济发展与环境保护矛盾的鲜明态度和坚定决心，为中国进一步推进应对气候变化工作提供了明确的指引。

三是积极推进应对全球气候变化的国家能力建设。早在1990 年，中国国务院就专门成立了“国家气候变化协调小组”，隶属于原国务院环境保护委员会，后调整为“国家气候变化对策协调小组”，负责中国气候变化领域重大活动和对策；2007 年，又成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，负责研究制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策；2008 年，又成立了国家发改委应对气候变化司，其他相关部门也成立了应对气候变化的相关部门，统筹协调、组织落实应对气候变化的内外工作；2010 年，更是成立了以总理为主任的国家能源委员会。

因而，一方面，中国的全球气候变化政策及其贯彻实施成效显著。到2014 年，我国的三次产业结构比例为9.2%：42.6%：48.2%，产业结构调整对碳强度下降目标完成的贡献度越来越大，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放比2005 年已分别下降29.9%和33.8%，并成为世界节能和利用新能源、可再生能源的第一大国；2013 年，我国可再生能源发电机装机容量占全球总量的24%，可再生能源领域已创造260 万个就业岗位，占全球该领域就业岗位总数的40%。此外，2013 年6 月18 日，深圳市启动中国首个碳排放权交易平台，标志着中国碳市场建设迈出了关键性一步。此后，北京、天津、上海、广东、湖北、重庆等省市先后启动了碳排放权交易试点。到2017 年末，我国将建成全国统一的碳排放交易市场体系，覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。在耶鲁大学等权威机构发布的2014 年全球环境绩效指数排名中，中国在能源可持续发展和气候变化应对方面的绩效排名位居全球首位，表明我国为应对全球气候变化所做出的努力已经得到国际社会的认可与肯定。

另一方面，无论是就创建一个公正合理的国际气候变化应对秩序而言，还是就实现已承诺的2020～2030 年目标来说，中国依然面临着十分严峻的挑战。中国的现实国情是，我们仍是一个现代化发展中国家，而且是一个人口占世界总数18.8%的大国，社会公众有着强烈的改善生活质量的意愿，而我国的生产与消费模式总体上仍处于高碳水平，这对进一步向低碳基的绿色转型而言是一个巨大挑战。中国以煤炭为主的能源结构短期内优化调整的难度较大，需要中国在煤炭的清洁利用、替代能源和新能源方面做出更大的投入和努力。与此同时，碳减排和发展低碳或零碳经济，归根结底是一个经济技术创新与生产方式革新的问题，也就是说最终要通过或转化为一种经济自觉自主的方式。然而，中国的碳排放减排目前还主要是一种政府推动性行为，碳减排的市场经济政策（运行）体系还未充分建立，而绿色（低碳、循环）经济的发展也只是处在起步阶段。不仅如此，欧美国家从政治、经济竞争力等角度考虑，也在以不同方式限制我国在碳减排和绿色经济领域中的快速追赶或超越式发展。这意味着，中国的全球气候变化政策落实及其改善，既不是一个可以短时间内实现的过程，也并不仅仅取决于我们自身的努力。