新加坡船舶燃油加注中心建设启示

中国船级社海外技术中心（新加坡） 甘少炜

新加坡是全球最为繁忙、联通最广的国际航运中心之一，每年超过13万艘船舶在此靠泊。与之配套的，是全球领先的海事服务业，而这其中，又以船舶燃油加注服务最为亮眼和领先。据新加坡海事及港务管理局（MPA）统计，2018年新加坡共对停靠的39471艘次船舶加注了4980万吨船用燃油，继续稳坐世界第一船舶燃油加注港宝座。

新加坡在航运中心和配套服务建设上的成功，固然得益于其得天独厚的“十字路口”地理位置，但正如MPA港口政策署高级经理Chirstl Li女士所言：“新加坡作为全球枢纽港口的成功绝非偶然，它是大胆构想，全国决心和精心规划的结果。”本文无意去分析新加坡建设航运中心背后的宏大战略和远景规划，而试图从船舶燃油加注这一点着手探微，管窥新加坡在加油服务领域的做法和经验，希望为我国有关港口建设船舶供油中心提供参考。

新加坡的做法和经验

燃油加注是海事服务业中最重要的一环，也是产业带动力强、附加值高的业务，但发展这项业务绝非易事，需要天时、地利、人和。从历史看，新加坡开埠已整整200年，海事服务伴随发展，源远流长；从地理位置看，新加坡位于马六甲海峡南端，全球多条重要航线交汇于此；从燃油可获取性和定价来看，新加坡于1961年在武公岛开启了首座炼油厂，并逐步发展成为世界三大炼油中心之一，所谓近水楼台先得月，靠近炼油厂为持续供应和价格优势提供了保障。所以说，发展船舶燃油加注，新加坡可谓坐拥天时地利，握有一手好牌，但是，如何将好牌打好，却考验着远见、战略、决心和管理水平等这些“人和”因素。

1、一方主导，多方合作

船舶燃油加注服务是一项综合性业务，从操作角度，涉及加油供应商（bunkering supplier）、加油船（bunker tanker）、加油船营运公司（bunker craft operator）、加油检验公司（bunker surveying company）等相关方；从管理角度，涉及海事、贸易、税收、海关、标准、计量、环保、应急等方方面面的主管部门。因此，如何设计一套公正、高效、透明的管理制度，是一个决心发展船舶燃油加注服务业的政府应首先考虑的事。

新加坡的模式可归纳为“一方主导，多方合作”。“一方主导”是指由MPA作为船舶燃油加注的行政、监督和执法的主管机关和政府内牵头机构，为加注供应链中所有利益相关方提供高效、安全和可靠加注操作所需的优质服务。在MPA内部，专门设有“燃料加注服务处”，为燃油加注业务提供一站式服务。“多方合作”是一种“整体政府”做法（Whole-Of-Government），通过纵向与横向的协调、整合、使用政府资源，为民众提供无缝服务，因为尽管政府部门有各自的业务功能，但对于民众来说，政府是一个不可分割的整体。“多方合作”还纳入了行业协会和相关国际组织，如新加坡船东协会（SSA）、国际燃料工业协会（IBIA）、国际独立油船船东协会（INTERTANKO）、船用气体燃料协会（SGMF）、国际甲醇协会（MI）等（如图1）。

图1 新加坡对船舶燃油加注管理的“整体政府”做法

在“一方主导，多方合作”模式下，MPA通过若干对话和反馈平台持续推动与业界在重要问题上的沟通和协调。其中，燃油质量咨询委员会为油样测试、结果分析、出现不合格燃油时的技术处理提供了一套高标准的综合性程序；加注工作组负责评估业界的建议和意见，并识别和推荐能够进一步提高新加坡港加注质和量方面的措施；加注论坛则是定期主办的旨在为业界提供交流平台的系列性活动。

“一方主导，多方合作”模式的好处显而易见。首先，最大程度避免了政府机构常见的“趋权避责”问题，提升了政府服务效率。由于MPA是业务主管机关，所有制度设计、行政准入、标准实施、业务监管、纠纷处理等均“政出一门”，所以它权责同担，避免了多头管理，扯皮推诿现象，也节省了业界办事时间和精力。其次，确保了政策出台及监管的科学性和完整性。随着公共事务日益复杂和多元化，政府必须接触并了解来自不同领域的知识、观点和理念，“多方合作”是应对新挑战的必然要求，只有在政策出台前尽可能全面的听取相关方意见，并使其参与到政策制定过程中来，才能够确保政策的科学性和完整性，并减少出台后的执行和监管难度。

图2 MPA对申请新加注执照公司的要求

2、制度先行，严格准入

燃油加注市场是一块较为诱人的蛋糕，但如果没有一套健全、科学、可操作的制度作保障，必然会导致无序竞争，劣币驱逐良币并最终市场萎缩。为此，MPA对加油市场的相关方建立了严格准入制度。

首先，加油供应商必须具有MPA颁发的加注执照。图2给出了新申请加注执照的要求，可以看出，MPA非常注重申请者的“硬实力”和“软实力”，尤其是能否能够为新加坡的加注业带来新的客户，体现了通过行业准入促进可持续发展的思路。因为要求加油供应商应拥有或经营MPA批准的加油船，所以加油船营运公司一般就是加油供应商，也应满足对加油供应商的相应要求。

其次，加油船必须满足MPA自2005年引入的“门系统”（Gate System）要求。该系统旨在推动加油船年轻化、高效化和环保化，经2011年修订，从船龄、船舶结构等方面设定了加油船准入门槛，强制淘汰了老龄和单壳加油船（见表1）。

表1 “门系统”对加油船的要求

另外，MPA从2017年1月1日起实施加油检验公司许可制度，要求所有加油检验公司必须具有MPA颁发的执照，从而对检验个体和公司的实施双重许可和准入。

最后，对于加注重要设备，MPA也设置了严格的准入程序。以质量流量计（Mass Flow Meter，MFM）为例，要想获得最终批准进入市场，必须经过八步认可和审批（见表2）。

3、标准护航，规范操作

如果说模式和制度是顶层设计，那么标准就是确保执行环节质量、效率和透明度的依据和基础。新加坡国家标准（Singapore Standard，简称SS，类似我国国标GB）、MPA强制性技术要求、新加坡认证委员会有关认可程序共同织成了一道网，确保加油作业、加油船运行、MFM认证、公司质量管理等和加油相关的活动均能“有法可依”，规范运行。

表2 MFM八步认可/审批流程

SS 600《加注作业规则》建立了一套安全、可靠和透明的加注作业标准框架，是最为基础的加注标准。现行的SS 600大致涵盖两大方面，一是在船对船加油的程序和要求，可看作“技术性的”，包括加油全过程（加油前，加油中和加油后）的设备、检查和验证、燃油取样、计量、文件记录等，另一方面是相关方的角色、责任、资质、职业道德、争议解决方法等，可看作“管理性的”。SS 600正文不多，但23个附录详细地提供了各种表格、单据、报告和申明的模板，具有很好的可操作性。

表3 MPA《港区加油船标准》要求示例（部分）

SS 524《加注供应链质量管理标准》旨在帮助供应商对加注过程的每一环节进行有效的质量控制，建立加注供应链管理标准，从而确保顾客在新加坡所加燃油的质量符合国际标准和IMO MARPOL公约附则VI的要求，数量符合SS 600要求。按照ISO 9001：2001模板，SS 524的架构包括组织、领导作用、策划、支持、运营、采购、控制、交付、绩效评价、不符合和纠正措施、持续改进等方面，是加油供应商质量审核的重要依据。

2017年1月1日起，新加坡强制要求使用质量流量计（MFM）对高粘度等级燃油（如HFO）加注进行计量，成为全球首个强制推广MFM的港口。2019年7月1日起，该强制性要求对低粘度等级的燃油（MGO）生效。为配合MFM的使用，新加坡发布了技术导则《加注质量流量测量》（TR 48：2015），规定了测量系统条件、安装、测试程序和单证记录等方面的要求。TR 48的实施，将计量精度和透明度提升到了新的水平，进一步提高了新加坡燃油加注声誉。

此外，MPA还颁布了《港区加油船标准》，从设备、操作性能和效率等方面对港区作业的加油船提出了详细要求，表3列出了一些要求示例。

4、严格监管，确保公平

英国经济学家泰勒提出“双峰”理论，认为监管应着重于两大目标：确保系统稳定和保障消费者权益。MPA通过实施“加油供应商认可计划”（Accreditation Scheme for Bunker Suppliers），对船舶燃油加注行业实施严格监管，奖优惩劣，确保加油行业稳定和消费者利益。

根据认可计划，燃油加注供应商必须持续满足认可条件才能维持其加注执照的有效性，一是实收资本应维持不少于50万新币，二是加注供应链质量管理体系持续满足SS 524要求，并经认可机构发证，三是公司在过去12个月评估期内的总KPI分值不低于75分，该KPI由三个分项KPI以加权的方式形成，具体内容和权重（如表4）。

表4 加注供应商三个分项KPI的内容和权重

在初次获得加注执照或者年度更新时，MPA给供应商的三个分项KPI各分配100分，根据供应商一年内的表现和表5的规定，对每个KPI进行加分或扣分。如果加油供应商的总KPI值低于75分，将无法满足“认可计划”要求，其加注执照将被吊销。

在严格的监管之下，新加坡有加注执照的加油供应商数量从2010年80家，逐年下降至2019年50家（截至4月15日），“加注供应商认可计划”的威力可见一斑。

另一重点监管对象是加油检验公司和检验员。所有检验公司和检验员必须定期接受审核和认可，如果在其执照有效期内发生任何作假、受贿行为，其执照立即吊销，并将被新加坡反贪局调查，面临十万新币罚款或最多监禁5年的惩罚。

5、积极推广，谋划长远

为巩固和发展新加坡作为全球第一大船舶燃油加注港的中心地位，MPA主导并推出了一系列“减负担，增效率，搭平台，谋长远”的政策和措施，不断提升燃油加注的服务能力和服务水平，以质量、效率和声誉赢得市场，确保加注业务可持续发展。

“减负担”是指MPA为确保其政策落地，或吸引船舶前来加油而采取的一系列资金补贴或税费减免措施。这样的例子不胜枚举，例如为鼓励加油船年轻化、高效化，对于新造双壳加油船免除其5年港口费；对于20000总吨及以上的船舶，如果到专用加油锚地加油，港口费可优惠40%以上；为推广MFM，MPA自2014年累计投资近2600万新币补贴加油供应商，以馏分油加油船为例，每条船最高可申请补贴6万新币，等等。

“增效率”主要体现在MPA不断简化燃油加注有关程序，大力推进服务和监管电子化、网络化。MPA开发了BunkerNet系统，加注供应链上所有相关方，包括油商、储方、交易商、检验公司、船东等等，都可以在该系统内无缝连接，进行信息交换和业务处理；在MPA网站上，实时发布低硫油供应商、加油量统计、加注标准、加注锚地和引航等信息，提升了服务效率。

自1988年起，新加坡开始连续举办国际加注大会（SIBCON），搭建了高层次的行业交流对话平台。经过30年的发展，SIBCON已成为世界上规模最大、影响力最强的燃油加注大会。2018年召开的第20届SIBCON吸引了70多个国家，1800多名代表参会，涵盖了政府机构、供应商、贸易商、船东、经营人、研究机构等所有利益相关方。通过SIBCON，新加坡更好的宣传推广了自身，更重要的是从中汲取了行业智慧。

表5 加注供应商KPI加分和减分项

新加坡作为一个资源和人口都非常有限的城市国家，强烈的忧患意识和“谋长远”的理念深植于各行各业。另一方面，作为服务行业，燃油加注业必须紧跟航运需求并适度超前地谋划。因此，MPA不断推动加油行业朝着绿色化、数字化和智能化方向发展。以LNG加注为例，MPA在2011年就推出了“绿色海事计划”，鼓励船舶使用LNG，培育加注市场，在2017年初推出“LNG加注试点计划”，承诺在2020年成为国际LNG加注中心港。目前，已有两艘LNG加注船正在建造，新加坡将成为亚洲最早有LNG加注船常态运营的港口。

对我国的启示

目前，我国舟山正在稳步推进东北亚保税船用燃料油加注中心建设，2018年已跃升为国内第一大加油港，并首次跻身全球十大船舶供油港。但是，无论是从加注的“量”还是从服务的“质”来看，舟山与新加坡仍存在不小差距。通过前文的分析，我们或许可以从新加坡建设国际燃油加注中心的实践中得到一些启示。

一是做好顶层设计。首先，应结合航运发展趋势和自身特点，做好前瞻性预判，设定清晰的发展目标。舟山的目标是建成东北亚船用燃料油供应中心，是非常清晰而且合理的。其次，应以系统化和“整体政府”的思维，构建科学合理的机制。这些机制至少应包括：主导-合作机制、标准制定及维护机制、准入和退出机制、市场推广机制等。目前舟山在这些方面都进行了积极探索，但仍有待完善和健全。第三，应坚持改革创新。新加坡的做法可以学习，但决不能完全照搬，必须结合舟山的地理特点（如风浪、相对低温）、业务特点（如跨区作业）和行政管理特点，在顶层设计时大胆改革和创新。

二是坚持标准先行。标准是生产、经营、交易、检验、监督的基本依据，其重要性不言而喻。涉及到燃油加注的标准主要有技术类标准和管理类标准。舟山已发布国内首个《船舶燃料油加注工艺技术规范》，“舟山型”供油船首制船也已开建，但在供油船标准、加注供应链质量管理标准等方面存在缺口，建议尽快填平补齐。

三是严格执法监管。首先要明确执法主体，加强执法力度。明确执法主体及其权限边界，避免“九龙治水”、多头管理；建立严格的执法机制（例如“认可计划”），促进加注行业提质增效，提升透明度。第二要充分发挥第三方机构在监管执法中的作用。把一些涉及专业性（如质量审核）、技术性（如MFM检定）等辅助性的工作交给有资质的第三方机构，充分利用认证认可、检验检测等手段，为监管执法提供支撑。第三要充分利用新技术手段，提高执法效率。如利用远程计量监测技术、构建网上监管和信息公开平台，降低执法主体和被监管者的行政负担，提升执法效率和透明度。

四是加强开拓推广。近年来，舟山通过实施外锚地加油、跨关区供油、举办世界油商大会等系列创新举措，极大地推进了区域供油中心建设。放眼未来，笔者认为，仍可借鉴和创新一些做法。一是出台更多优惠政策，对内促进加注服务能力提升，对外吸引更多船舶前来加油。例如，对于绿色加注船港实行港口费和登记费减免、鼓励船舶到外锚地加油等；二是继续做强并利用好世界油商大会这个平台。争取将大会办成超过SIBCON的世界顶级油商大会，通过平台大规模、高层次推广舟山，并借此集思聚智，为供油中心建设提供智力输入；三是积极推广LNG加注服务。目前，除鹿特丹港外，世界其他主要港口在LNG加注方面基本还处于同一起跑线，而舟山在LNG接收站、加注船建设等方面已具优势，建议尽早谋划，同步推进LNG加注中心建设。

他山之石，可以攻玉。分析、比较新加坡的做法，是为了避免或少走弯路，更好的启发思路和发挥后发优势。笔者坚信，随着舟山船舶供油中心和海事服务区建设的不断推进，我们一定能够早日见到舟山像新加坡那样，作为一颗夺目的东亚新星，闪烁在船舶燃油加注的国际舞台。