地质灾害治理工程质量问题及对策建议——以温州市泰顺县为例

□ 泰顺县自然资源和规划局 刘明军 朱廷忠

地质灾害隐患综合治理“除险安居”三年行动是2019 年浙江省十方面民生实事之一。地灾治理专业性强，技术要求高，随着地灾治理力度的逐年加大，工程质量监管难题逐步凸显。本文以泰顺县地质灾害工程治理经验为基础、地灾治理工程质量问题为导向，深入开展调查研究，剖析工程质量影响因素，针对“症结”，提出科学可行的对策建议。

一、工程质量问题

本文中“工程质量问题”是指地灾治理实施中或验收后的可形成安全风险隐患并影响地灾治理效果的一系列问题的总称。通过查阅泰顺县地灾治理工程相关资料、结合现场调查，经过分析汇总，本文将工程质量问题分为施工质量问题和非施工质量问题两大类。

（一）施工质量问题

施工质量问题是指施工单位在施工活动中产生的工程质量问题。

1.分部分项工程施工质量问题。一是削坡施工质量问题。整体坡率达不到设计要求，放坡平台宽度不足，削方后边坡不平整留有陡坎，局部坡率偏陡。二是排水系统施工质量问题。截排水沟的沟壁沟底填充毛石质量差、砂浆厚度未达到设计要求，容易漏水。水沟宽度、深度不够，标高不对，无法满足排水要求。三是抗滑挡墙施工质量问题。挡墙基础埋深过浅、高度和厚度达不到要求，未设置伸缩缝或设置不正确；浆砌块石挡墙的块石硬度差，表层泥土未清洗，块石大小不符合要求，砂浆不饱满；抛石（毛石）混凝土挡墙块的块石过大、过多，混凝土过少。挡墙墙背用粘土回填，未设置反滤层，泄水孔堵塞；泄水孔数量不足，出口朝上，造成泄水不畅。四是锚杆（锚索）施工质量问题。锚杆（锚索）长度不足，未入岩或入岩深度不够，锚孔注浆不饱满，锚杆（锚索）外露过短，未锁锚或封锚。五是防护网施工质量问题。主动防护网支撑绳与锚杆固定不牢，支撑绳与钢丝绳网缝合不紧密，绳和网质量差、生锈。被动防护网未紧贴坡面、固定不紧密，拉绳偏松。六是格构梁施工质量问题。未刻槽，与坡体之间无垫层，钢筋与土体接触生锈，格构梁厚度和宽度不够，与锚杆搭接不牢，锚杆位置未居中。

2.材料、试验、验收等施工质量问题。主要从工程资料上反映出来：沙石钢筋水泥等材料无合格证，混凝试块未送检，未做拉拔试验或做得不规范；隐蔽工程未验收，分部分项工程无验收记录；竣工图造假，如局部削坡、清理危岩、绿化等未施工，但竣工图里标注已完成；验收后未整改或整改不到位。

3.安全生产施工质量问题。施工工序混乱，未按照自上而下顺序削坡，未按照“分段开挖、分段砌筑挡墙”要求，对山体坡脚全断面开挖，上方坡体临空失去支撑，易发生失稳滑塌。治理工程距离民房近和边坡高度大，隔离防护措施过于简单，存在安全隐患。

（二）非施工质量问题

非施工质量问题是指与施工单位施工活动无关的工程质量问题。

1.因设计方案本身问题，起不到治理作用。未开展勘查工作，或勘查工作不深入，对地灾规模及危害作出错误判断；设计方案存在缺陷，即便按设计施工，也不能消除隐患。

2.因政策处理、资金问题等客观原因，不能满足设计要求。地灾治理实施过程中，涉及征地群众漫天要价，受益群众对治理方案不满意，阻扰施工，造成局部无法按照设计施工；因资金问题分为两期治理，二期未实施。

▲泰顺县泗溪镇汪山头泥石流治理工程被冲垮

3.工程移交后缺乏管理养护，造成局部损坏。如水沟堵塞未清理，人为私自开挖破坏坡脚，未开展后续监测，新发生变形开裂未处置等。

（三）工程质量问题案例

泰顺县是全省地灾防治重点县之一，县域地质条件复杂，共有地灾隐患点243 处，威胁2443 户8807人（2017 年数据）。2006—2016 年共实施25 处地灾治理工程（投入约3000 万元），2017—2019 年三年行动计划共实施102 处地灾治理工程（投入约10000 万元）。以泰顺县2006—2016 年实施完成的25 处地灾治理工程为例，共发现工程质量问题45 个（涉及治理工程22 处），属于施工质量问题29 个，非施工质量问题16 个。

1.施工质量问题。主要为削坡不到位、水沟质量差、少绿化、挡墙砂浆不饱满、泄水孔堵塞以及坡脚大开挖、防护差、爆破施工意外等问题。如2011 年8 月，在实施中的泰顺县泗溪镇九峰村滑坡治理工程，因坡脚开挖临空（长度约200 米）未及时砌筑挡墙、上方削坡不到位且存在多处陡坎、截水沟质量差等施工质量问题，受台风“南玛都”影响，雨水沿水沟下渗冲刷，发生大面积滑坡，造成下方9间民房损毁。

2.非施工质量问题。主要为设计方案严重缺陷问题、因政策处理或资金原因局部治理未完成问题、验收后缺管护问题。其中设计缺陷问题后果最为严重。

二、工程质量影响因素

通过对泰顺县地质灾害治理工程质量问题的分析研究发现，影响工程质量的因素可分为内因和外因两类。内因是对工程质量起决定性作用的人为因素，外因是影响工程质量的外在自然因素。

（一）内因

1.勘查不到位。勘查工作是治理工程第一步的重要基础环节，若是勘查出了问题，设计、施工都会跟着出问题。如2010 年泰顺县龟湖镇中村安置点边坡未进行专项勘查，仅仅参照周边滑坡勘查报告，设计单位就草率提交了设计方案，该边坡治理工程于2013 年完工验收。2016 年坡体出现开裂，对下方10 多间房屋安全构成威胁。再如2017 年泰顺彭溪镇内寮滑坡未进行钻探勘查，设计锚杆长度16 米推测为入岩，县级主管部门发现后，设计单位重新勘查设计，治理经费由70 万元提高到500 万元。

2.设计缺陷。治理工程是根据设计方案施工的，若是设计方案不科学、不合理，有重大缺陷或瑕疵，治理效果就会大打折扣。如2016 年9 月，泰顺县泗溪镇汪山头泥石流治理工程在台风“莫兰蒂”期间被冲毁，其原因是设计上未设置拦砂坝和排导槽过窄，这致使投入300 万元的治理工程打了水漂，下方安置点被迫弃用。再如2017 年泰顺县大安乡罗汉泥石流治理工程拦砂坝原设计高度仅为1.2 米，库容仅为400 立方米，后经整改设计坝高调整为8 米。

3.施工质量差。地灾治理施工专业性强，对施工人员要求高。施工人员的技术水平和道德水平是影响施工质量的重要因素。如2018 年8 月，泰顺县级主管部门在检查中发现该县龟湖镇下山扶贫点滑坡治理工程锚杆外露长度过短、位置偏离严重，与格构梁无任何搭接，根本无法锁锚的严重施工质量问题。2018 年12 月，在检查中发现该县泗溪镇南溪村滑坡治理工程锚杆长度造假，设计9 米实际长度仅3 米，注浆量严重偏少，锚杆可以轻松拉出；泗溪镇半溪村泥石流治理工程拦砂坝及护岸块石多，混凝土少，设计毛石混凝土，实际施工为干砌块石等施工质量问题。

施工顺序和安全防护措施也会影响施工质量。如2012 年10 月，泰顺县罗阳镇方家垟路34—40 号居民在边坡隐患应急排险时，未按自上而下削坡顺序，盲目开挖坡脚，造成上部土体塌方，3 名工人被埋压，后被消防队员救出。2017 年6 月，泰顺县仕阳镇朝阳村东家坡滑坡治理工程在清理滑坡堆积体和对坡脚大开挖后，发生二次滑坡，规模约5000 立方米，因无任何隔离防护措施，造成下方4 间民房损毁严重。县级主管部门此前已两次发函严厉要求防范安全隐患，但业主、施工等责任主体单位未按要求进行整改。

4.验收不规范。为赶工期和完成任务，部分治理工程的业主、施工、监理单位达成默契、步调一致，个别设计单位原则性不强，四方责任主体单位在验收会议上，对于存在的质量问题“睁一只眼、闭一只眼”或“人云亦云”，部分专家做“老好人”，工程验收流于形式，施工单位往往对提出的问题整改不到位，又缺乏后续监管。如：2018 年7 月，泰顺县柳峰乡国岭村下柘头滑坡治理工程验收，包括设计单位在内的四方责任主体单位均表态认为工程合格，县级主管部门委托的第三方管理单位代表提出异议，建议暂缓通过验收。2018 年8 月，设计单位复核后认为存在削坡坡率、坡顶弃渣、表层浮石、排水不畅和植草不到位等5 个方面问题，需经补充设计和整改后，再次提交验收。

5.缺乏后期养护。在验收移交后，治理工程大多处于无人管理养护的“自生自灭”状态。如水沟损坏或堵塞无人修复清理，防护网被人为切断或移除，坡脚被人为开挖破坏，新发生变形开裂无人发现等，严重影响治理工程的有效性和安全性。

（二）外因

强降雨对治理工程质量带来严峻考验，是影响工程质量的外在自然因素。近年来，极端天气频繁发生，如2015—2016 年泰顺县连续两年遭遇百年不遇的特大暴雨，诱发多处地质灾害。水利工程有五十年一遇或百年一遇的防洪标准，而地灾治理工程无相关标准，每一轮强降雨都是对治理工程质量和安全的检验。

三、管理方面存在问题

（一）质量管理机构和人员缺失

建筑工程质量管理设有专门的质检站和安监站，水利、交通工程管理均设有专门的质监站，而地灾治理工程管理缺乏专门的质监机构和专业人员，部分县（市、区）甚至无地灾防治机构或人员，不懂工程的“外行”要管理专业的“内行”，往往非常吃力，抓不住重点，管理效率非常低，有时甚至被“忽悠”。

（二）从业单位和人员管理缺失

地灾防治属于小众行业，浙江省内有资质的单位数量较少，从业人员素质参差不齐。一是勘查设计单位因准入门槛高、数量少，竞争不足，在某地区处于垄断地位，部分单位内部质量管理体系混乱，一些设计人员分不清楚滑坡和崩塌，泥石流设计时不知道什么是“护坦”，主动防护网盖在滑坡体上，被动防护网拦挡坡面泥石流等，写的设计报告严重脱离实际，违背常识。二是存在施工单位挂靠资质和项目部人员挂证现象，即便是公开招标项目，几经转手，实际承包人多是村干部，负责施工的是农民工，无任何技术人员。一部分承包人不顾安全和质量，一心想着如何方便施工，如何偷工减料，如何蒙混逃避监管，施工质量可想而知。三是部分监理工程师对工程尤其是隐蔽工程和重要分部分项工程把关不严，审核签字过于随意。四是业主单位一般是乡镇政府，相关领导和经办人不懂工程且人事变动频繁，无专人负责联系，对施工现场及工程资料疏于管理。

（三）奖惩制度缺失

勘查设计、施工、监理等参建单位及人员是工程质量的责任主体，目前相关考核奖惩制度仍不健全，特别是处罚力度不足，违法成本太低，质量事故与资质信用、招投标关联不大。《浙江省地矿中介服务机构信用监督管理暂行办法》规定的采集失信信息仅限于逾期行为和限期整改未整改行为等，没有细化处罚扣分细则，且只有省级主管部门有权限评价中介结构信用，县级主管部门不能直接对其通报扣分和降低信用等级，处罚震慑力度大大降低。

四、对策建议

2018 年12 月，《浙江省地质灾害治理工程质量和安全生产管理办法》（以下简称“管理办法”）正式出台，详细明确主管部门、乡镇人民政府等政府机构和勘查、设计、施工、监理等从业单位的工程质量和安全生产责任，为加强地灾治理工程质量管理提供制度保障。

（一）加强机构和人员保障

在地灾治理任务重的县（市、区）设立专门的质量管理机构，核定人员编制，至少保障一名专业人员。若不具备设立机构和引进专业人员的条件，省、市、县主管部门应加强基层管理人员地灾治理技术培训，鼓励其参加建筑、水利、交通等相关行业的施工、监理等专业继续教育的培训。

（二）加强从业单位和人员奖惩考核

《管理办法》虽然对从业单位责任有规定，但缺少对从业人员责任的约束，法律责任中对从业单位的违法行为规定不够详细，因勘查不到位、设计缺陷、施工质量差等造成的质量安全事故，缺少明确处罚规定，需尽快建立地灾工程“质量问题等级分类”和“质量责任认定”标准，出台结合“限制投标、撤销资质、经济处罚”和“通报批评、停止执业”的从业单位和人员考核处罚细则。比如，检查发现一次锚杆隐蔽工程造假，对施工单位处罚5万元以上，对相关人员进行通报（与职称评聘和职务提拔结合），并扣除信用分10 分。建议将处罚权限下放至县级主管部门和乡镇人民政府，以设区市为单位建立地灾治理工程“红黑名单”制度，除对违法行为进行严厉处罚外，要对优质工程进行评奖。

设计单位应提供至少两套比选方案，供业主单位选择，防止因政策处理或施工难度大，导致工程延期或无法实施。加强专家管理，勘查设计报告评审专家必须到现场踏勘，对严重不负责的专家（如因在设计评审或工程验收不认真审核把关，治理工程发生质量事故的）予以清退出库。加强现场施工、监理人员和业主管理人员技术培训，对施工实际承包人进行严格管理，该通报的要连名带姓通报，对中标施工单位进行经济处罚，使实际承包人经济受到损失，引导其重视施工质量。

（三）建立第三方单位管理模式

以政府购买服务方式，引入第三方管理单位以“内行管内行”，针对地质灾害治理工程管理存在的诸多问题，对设计方案进行审核把关，管理现场施工质量和严格把关工程验收等。以泰顺县为例，该县2018 年6 月引入第三方管理单位对2017—2019 年三年行动的102 处治理工程进行管理，取得了明显成效。一是审核设计方案。在施工前，指出设计方案问题或瑕疵；在施工过程中，结合实际地质条件，建议变更设计或补充设计，确保设计方案完善最优。二是管理现场施工。每半月提交巡查记录，每月提交管理报告，将质量问题和安全隐患消除在萌芽状态。三是把关工程验收。验收时，对工程现场测量、隐蔽工程破解检查、检测试验资料抽查，以事实说话；验收后，对整改情况现场复核，指导资料归档和后续养护等工作。

（四）加强验收后整改和后续管理养护

属地乡镇人民政府应会同县级主管部门加强对验收后现场整改情况的检查，若发现整改不到位或工程资料不全的，一律不予拨付尾款，并进行通报处罚。在施工合同中约定延长质保期至2 年。治理工程现场树立责任牌，包括相关单位、人员名单及联系方式等。签订责任书，明确管理养护要求，如加强定期不定期巡查监测，清理堵塞水沟，严防人为破坏，发现坡体变形或工程破坏问题，及时上报并处置。每年对工程管理养护情况进行检查通报，养护较好的，予以适当资金补贴。

（五）制定地灾治理工程防御暴雨级别标准

结合浙江省的特点，制定防御暴雨级别行业标准，一方面，有助于根据暴雨等级开展治理工程的后续管理；另一方面在治理工程质量责任的认定上适当考虑，降低履职风险。

五、结语

美国著名安全工程师海因里希提出，在一件重大的事故背后必有29 件轻度的事故，还有300 件潜在的隐患。可见，事故的发生是量积累的结果，再好的技术，再完美的规章，在实际操作层面，也无法取代人自身的素质和责任心。因此，加强地灾治理工程质量管理，从业人员和管理人员不仅要提高专业水平，还要从思想上认识到质量管理的重要性和责任感。