浅论煤矿安全监管存在的问题及对策

王桂军

摘要：我国是能源需求产出大国，矿难频发，安全形势严峻，依法规范和加强行政监管势在必行。我国现行的煤矿安全监管体制存在不足，本论文借鉴工程监理制，构建煤矿安全监管体系，论述煤矿安全监管的方法及对策。

一 、 安全问题

矿难事故，特别是群死群伤公众事件煤矿事故，煤矿事故频发的原因何在，如何从根本上杜绝大型和特大型伤亡事故，不断拷问着各级监管、经营和科研服务单位。点多面广、规模小、生产粗放是制约我国煤炭工业健康发展的症结所在。由于小煤矿数量众多，政府监管的难度较大;生产设备及管理体制落后，导致矿难不断发生。加快煤炭资源整合是解决煤矿安全问题的重要对策，对煤炭资源、资金、资产、技术、管理、人才等生产要素的优化重组，淘汰落后、优化布局、提高产业集中度，是提高矿井安全保障能力的有效途径;通过资源整合，可大幅度减少小煤矿数量，提高办矿规模和安全、装备、技术管理水平，从源头上减少和控制煤矿事故。

二、 环境问题

煤炭开采过程中，造成地面沉降和陷落，因而引发村镇、铁路、桥梁和地面管线设施破坏，农田因塌陷、盐渍化和水土流失无法耕种。矿井开采过程中的大气降水、地表水、地下水及生产用水涌入井下而成为矿井水等。同时小煤矿的乱采也导致资源、能源和环境面临更严峻的挑戰。随着能源和环境问题的日益突出，绿色开采理念是在科学采矿三原则（安全、环保和经济）的指导下提出的，强调在现有采煤理论、方法和技术的基础上，发展与创新采矿科学技术，因此，研究绿色开采技术必须以科学先进的岩层控制理论为基础，在科学采矿的总体框架体系内，主要包括保水开采、煤与瓦斯共采、充填与条带开采和离层注浆减沉、煤巷支护和部分矸石井下处理以及煤炭地下气化等五大技术方向。

三、安全监管问题

煤矿事故的发生不是偶然的，它是煤矿生产过程中存在问题的集中暴露，涉及许多方面。既有自然因素、科技投入和研究的不足，也有人为因素以及国家的体制、管理、经济政策，社会的传统观念，煤矿企业的文化素质，等等。小煤矿规模小、财力弱、安全生产意识淡薄，再加之竭泽而渔的本性，矿难频发有其必然性。

1、安全监管现状及存在的问题

目前我国现行的煤矿安全监察体制实行垂直管理，这对加强煤矿安全生产工作，促进监察区域煤矿安全生产形势的稳定好转，起到了重要作用。但是，在实际运行中煤矿安全监察、监管的部分职责不明确，协调机制和自身体系建设还有待完善。根据国务院办公厅《关于完善煤矿安全监察体制的意见》的规定，煤矿安全监察机构有五项主要职责：一是对煤矿安全实施重点监察、专项监察和定期监察，对煤矿违法违规行为依法做出现场处理或实施行政处罚;二是对地方煤矿安全监管工作进行检查指导;三是负责煤矿安全生产许可证的颁发管理工作和矿长安全资格、特种作业人员的培训发证工作;四是负责煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收;五是组织煤矿事故的调查处理。从其职责来看，监察机构是市场经济体制下政府宏观调控职能和社会管理职能的主要执行者，监管机构则是市场监管职能和公共服务职能的主要执行者，二者的职能互有交叉、互相渗透。

2、发达国家监管制度的启示

发达国家的管制机构无论是对煤矿的管制还是其他方面管理，无论是经济性管制还是社会性管制以及反垄断的管制，其管制机构大多是独立的。这种独立的监管机构具有独立性强、专一性、专业性、权力的综合性强等特点。为煤矿事故管理提供了一套较为完善的系统管理，有利于降低灾难发生频率和后果。我国煤矿监管落后，至今还没有建立起一个系统全面、功能完善的职业安全与健康法律体系。虽然我国也制定了煤矿安全的法律、条文、行政法规、部门规章和地方性法规等一系列煤矿安全法律体系，但较之发达国家公共安全法律，这些法律较粗、可操作性差，而且煤矿的健康和职业安全方面仍没有形成一套完善、可行的法律体系。

3、我国煤炭安全管理体制的创新构想

安全监理是工程建设监理的重要组成部分，也是建设工程安全管理的重要保障，是控制重大伤亡事故的一种创新模式。煤炭生产和工程建设有很多相似的地方，如都是高危行业，都存在安全问题，安全监管都具有相当重要的意义，等等。鉴于以上的分析，我国煤矿安全监管体系存在的不足之处正是工程监理制能够做到的，因此，将工程监理制运用到煤矿安全监管中是具有可行性的。

对于我国煤炭行业的管理，在总体上要实行“集中统一，专业权威，适应市场，宏观监控”的模式。

鉴于我国安全监管现状的不足之处，根据煤炭行业管理体制建立的总体要求，结合我国煤炭行业现行管理体系的实际情况，建议建立新的管理体系总体框架（1）成立独立的煤矿监管单位。借鉴工程监理制，将煤矿安全监管工作由独立的监管单位来承担，或者成立第三方的监管单位。独立的监管单位必须由专业的人员组成，需要进行严格的培训，可以通过严格的考试制度选择监管人员。（2）制定合理的监管法律法规。监管单位只对相关的法律法规负责，克服多头管理的问题。（3）各单位只行使监督职能。其他各行政单位及社会各界组织机构只对煤矿以及监管单位行使监督职能，进一步加强监管单位的监管力度和煤矿的安全执行。

总之，煤矿绿色开采是我国煤矿发展的必然方向，是和谐矿区建设的重要指导思想，有着以关键层理论为基础的实施依据，框架体系内主要技术的发展将为我国煤炭开采中实现安全高效、经济环保提供重要保障，达到煤炭行业“低开采、高利用、低排放”的可持续发展目标。

参 考 文 献

[1] 钱鸣高.绿色开采的概念与技术体系[J].煤炭科技，2003（4）：1-3.

[2] 钱鸣高，许家林，缪协兴.煤矿绿色开采技术的研究与实践[J].能源技术与管理，2004（1）：1-4.

[3] 许家林，钱鸣高.岩层控制关键层理论的应用研究与实践