雄安新区水污染治理中的政策工具选择研究

赵新峰 张欣蕊

[摘 要]2017年中共中央、国务院决定设立河北雄安新区，处于新区核心位置白洋淀的生态治理再次成为政府关注的重点。与白洋淀水污染治理效果直接相关的是政策工具的选择及政策工具之间的协同整合程度，为探究中央和地方政府在雄安新区白洋淀流域水污染治理中的政策工具选择情况，本文筛选出国务院及其部委和河北省政府自1984年至今发布的37个政策文本进行分析。根据政策工具的强制程度将政策工具划分为：管制型政策工具、市场化政策工具、社会化政策工具以及信息化政策工具。根据各类政策工具的关键词对搜集到的政策文本进行编码，利用Nvivo质性分析软件对搜集到的政策文本进行分析发现：政策文本数量上，总体较少，随着时间的推移政策数量呈现递增趋势且地方文本数量多于中央;从政策工具强制程度上看，管制型政策工具占据主导地位，其他政策工具类型数量偏少且作用不明显;从政策工具之间的协同整合程度看，相互之间孤立割裂，单打独斗、各行其是现象严重;从政策执行层面看，碎片化的治理格局成为常态，分散管理和多头管理情况普遍。本文根据分析结果对雄安新区白洋淀流域政策工具选择提出如下建议：一是以雄安新区建设为契机，建构白洋淀流域水污染整体性治理体系;二是修正政策工具选择偏好的单一性和片面化，强化政策工具间的优化组合与协同发力;三是突破属地管理和部门管理瓶颈，从分散割裂逐步走向整体协同;四是丰富信息化治理政策工具的内容和手段。

[关键词]政策工具;白洋淀;雄安新区;流域水污染治理;整体性治理

[中图分类号]R123[文献标识码]A [文章编号] 1008-4479（2019）05-0103-09

一、引言

2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知决定建立河北雄安新区。雄安新区建设定位为绿色生态宜居的新城区，在《河北雄安新区规划纲要》中明确提出要在雄安新区打造优美的自然生态环境。白洋淀是河北省最大湖泊，主体位于雄安新区境内，现有大小湖泊143个，水域面积360平方公里。早在1974年白洋淀水污染治理问题就已经得到中央层面的关注。2016年，河北省水污染防治工作领导小组办公室出台《河北省白洋淀和衡水湖综合整治专项行动方案》，提出在未来5年中，白洋淀将与衡水湖一起，围绕改善水体水质、修复淀区生态、提升承载能力等方面，实施重点任务。2016年，保定市《水污染防治工作实施方案》明确提出力争5年有效恢复白洋淀生态功能。保定市共规划10类156个项目，总投资146亿元。但是白洋淀水污染治理效果一直不太理想。河北省环保厅2018年9月公布的数据显示，白洋淀水质为劣V类，属重度污染。白洋淀流域作为雄安新区水资源的承载体和环境负荷的消纳体，其地表水富营养化、地下水硝酸盐超标、全流域农业面源污染等问题，直接影响着流域下游雄安新区水资源质量及生态环境的安全。

国内学者对于水污染治理的政策工具选择研究主要基于两个主题，一类主要是通过理论模型结合政府使用政策工具的现状论证政策工具的多样化使用。张婷结合政策执行互适模型，构建了“刺激—应激—反馈”的水污染治理政策工具选择模型。论证了不同政策工具会使政策主体产生不同的应激反应。认为政策工具选择是一个动态过程，针对水污染治理需要进行多种工具的组合使用。[1]李超显通过研究认为“六元一轴”政策网络可以作为水污染类问题治理的整体性分析框架。[2]另一类集中于通过定量分析政策工具的成效来研究政府对政策工具的选择偏好。李永友和沈坤荣利用省际面板数据进行多元计量分析，将多个政策纳入同一框架加以研究。郭庆通过构建多元回归模型分析水污染治理政策工具的效果，得出命令与控制政策的作用大于经济激励政策和公众参与政策的作用。[3]整体来看，在一个较长的历史跨度下，通过现代化手段进行文本分析，根据政策工具强制程度将政策工具划分为不同工具类型，基于政策主体合作使用政策工具以达到整体性治理效果方面的研究相对较少。本研究将以整体性治理为理论视角，利用Nvivo质性分析软件对雄安新区所在白洋淀流域水污染治理政策工具的选择偏好及协同程度加以文本内容分析。

二、白洋淀流域水污染治理政策工具选择的分析框架

（一）政策工具的分类界定

结合前人研究成果，本文将政策工具界定为政府为达到水污染治理目标而采取的各类行动和具体手段。 并将政策工具分为以下四类：“管制型政策工具”、“市场化政策工具”、“社会化政策工具”以及“信息化政策工具”。

首先，管制型政策工具是指政府明确规定的有强制约束力的水污染治理手段，注重行政管制手段和措施，执行单位在执行过程中依据主观能动性采取变动的可能性程度较小的手段。其次，市场化政策工具是指政府利用修正的市场机制，采用利用市场和创建市场手段，为达到水污染治理的政策目标，改善环境品质，所采取的排污收费、环境税、财政补贴等市场化手段。再次，社会化政策工具是所有政策工具中强制性最弱的一个，主要是由于政府失灵及资源稀缺等问题，通过政策鼓励、第三方组织介入、社会组织培育、公民意识引导等方式引入社会资源促进政策目标的实现;最后，信息化政策工具则是为了促进信息共享，避免单一主体信息收集和整合成本過高，在部门和区域层面致力于信息公开、信息整合与信息共享机制的建立，进而形成的治理工具。

（二）白洋淀水污染治理政策文件的来源及筛选标准

本文主要从两个途径搜索政策文本。第一，由国务院及其所属部门官方网址公开的有关水污染治理以及生态保护的政策文本。以“水污染”、“水污染防治”、“流域水污染”为关键词在国务院官方网站“政策信息公开”进行搜索，共搜索到14个政策文本;第二，是由河北省政府及其所属部门颁布并在网上公开的白洋淀流域水污染治理政策以及相关水污染治理政策文本。通过在河北省人民政府网站“政务公开”板块以及中国雄安网站“雄安政务”板块搜索关键词“白洋淀”、“水污染”，共获取23个政策文本。

本文选择的文本形式主要包括通知、规划、意见、方案、管理办法等。均是政府官方发布的正式文本，不包括各项政策解读文件。其中对于各类整体规划文件如“国家十三五规划”筛选出了水污染方面的文本，对于污染物排放相关政策文本去除了其他污染文本的干扰，如固体污染、大气污染等。

（三）政策文本内容的编码

本文涉及37个政策文本，采取文本内容分析方法进行分析。1999年美国QSR公司研发出第一版NVivo软件， 发展到现在已经升级到第十二版本。[4]（p4）本研究借助“Nvivo12质性分析软件”，使用软件中的“查询—文本搜索”功能对选中的政策文本进行编码建立起父子节点，父节点为依据强制程度划分的政策工具类型，子节点为各类政策工具的关键词或可理解为政策工具的名称。搜索选定项为某年份的政策文本。其中管制型政策工具参考点为：惩处、信息反馈、监督、许可证制度、禁令、区域划分、审批、数量控制、责任划分、整治、指标标准;市场型政策工具参考点包括补偿、财政支出、合同、金融支持、税收、征费制度;社会化政策工具参考点包括社会参与、社会化合资、社会监督、信息公开、宣传引导、信用管理、政策鼓励;信息化政策工具包括数据共享、信息平台、治理技术几个参考点。结合编码结果，本研究对几种政策工具每个关键词样本的参考点都一一加以了提取和呈现。

（四）研究框架

本研究以国家和省级政府针对白洋淀流域水污染治理的政策文本为基础，将政策工具划分为管制型政策工具、市场化政策工具、社会化政策工具及信息化政策工具。通过Nvivo软件呈现出政策工具使用的数据信息，探究政府政策工具的使用偏好及成效。通过文本内容分析，挖掘各项政策工具的具体使用情况。分析遵循以下步骤：确定研究的问题—政策工具的分类—政策分析样本筛选—政策文本进行编码—编码结果分析—结论及对策。如图1所示。

三、白洋淀流域水污治理政策工具选择情况分析

（一）白洋淀流域水污染治理政策工具总体情况分析

1.政策文本数量分析

从表1可以发现，白洋淀水污染治理政策随年份推移表现出以下几个特点。第一，20世纪末期至21世纪初期政策文本数量偏少，粗放型经济增长方式和行政区行政成为该流域水污染治理的主要瓶颈。各级政府虽然开始采取相应行动治理白洋淀水污染，也为此投入了大量的物力和财力。但基于经济发展至上的观念以及政府官员以GDP为导向的政绩观，白洋淀流域水污染治理出现了不同行政区划之间、上下游之间为自身利益最大化推诿扯皮、规避责任的现象，反映在政策文本层面，依然寥寥无几。1984年到2003年之间，国务院及其部委层面仅有1次发文，河北省也仅有2次发文数量;第二， 2000年以后白洋淀水污染治理政策颁布的频率和数量有所增加，但治理效果欠佳。管制型政策工具成为单一的治理途径。由于白洋淀流域水污染治理效果欠佳，2000年、2001年、2006年、2012年、2016年，白洋淀流域频繁出现重度污染并发生大规模死鱼事件，2012年8月的死鱼情况尤其严重。死鱼事件引发了公众、媒体及社会的广泛关注，这也成为相关政策文本数量有所增加的直接动因;第三，2017年雄安新区建立，白洋淀流域的水污染治理开始在部分国家级政策文本中得到凸显。2018年，关于白洋淀流域水污染治理问题在国家级政策文本中出现了2次，在河北省级层面出现了6次。雄安新区成立之前，河北省政府颁布的政策文本显著多于国务院及各部委的文本数量。国务院及各部委颁布的政策文本多是关于生态建设以及水污染整体性治理的法律法规，诸如白洋淀流域水污染问题多是以嵌入的形式存在于政策文本中。此外，国家层面流域水污染治理问题多集中于长江、黄河等大江大河以及太湖、洞庭湖、鄱阳湖等流域，白洋淀流域的水污染治理在国家级政策文本中被提及较少。

2.不同政策工具类型参考点、比重及不同时段使用情况分析

依托Nvivo文本查询功能，输入各类别政策工具关键词，对政策文件进行查询，将政策文本的时间间隔以5年为单位加以划分，结果如表2显示。

（1）不同政策工具类型关键词参考点数量。表2结果显示，政策文本中搜索到的管制型政策工具相关关键词的参考点共计1535个，市场化政策工具参考点为713个，社会化政策工具参考点为625个，信息化政策工具参考点269个。

（2）不同政策工具类型比重。通过图2可以看出，管制型政策工具类型使用比重最高，明显多于其他类型政策工具，整体占比达49%。市场化政策工具的使用比例为23%，社会化政策工具的使用比例为20%，信息化政策工具使用最少，仅占8%。总体看来，政策工具使用过程中强制程度偏高，治理工具中缺乏信息沟通、信息共享、信息公开等手段。这也成为白洋淀流域治理中“信息孤岛”问题产生的重要原因。

（3）不同时段白洋淀政策工具使用情况。根据图2所示，尽管不同时期不同类别的政策工具存在不同的比例关系，但强制性政策工具数量远高于其他工具数量的现象是不变的。

2000年以前，中央和省级层面颁发的政策文本寥寥无几，各种政策工具类型参考点很少。值得注意的是这一时段社会化政策工具参考点数量为22个，仅次于管制型政策工具的25 个。由于当时信息技术滞后，因而信息化政策工具仅有1个参考点;2001～2005年期间，四种政策工具的使用频次大幅度上涨，究其原因，一是在于这期间白洋淀上游排污企业失控，死鱼事件频发，二是在于政府、企业、公众和社会环保意识的觉醒。在这期间，管制型政策工具参考点陡升到584，尤其是信息化政策工具从2000年以前的1个参考点增长到193个，充分表明这一时段信息手段的普及以及信息素养的提升。

2006～2010年间，几种政策工具的参考点均有较大幅度下降，一方面由于前一时段颁发的政策文本具有一定的延续性，之前水利部和河北省先后数次从上游水库调水补给白洋淀，如“引岳济淀”工程。這些措施在很大程度上解决了白洋淀缺水的局面，水污染在一定程度上也得到缓解。但这一时段，社会化政策工具和信息化政策工具参考点下降幅度较大，白洋淀水污染治理在这段时间的主要表现形式是“管制型为主，市场化为辅”。

2011～2015年间，除了信息化政策工具之外，其余三种政策工具参考点均有较大幅度增加。2011年，白洋淀水质在Ⅳ类到劣Ⅴ类之间。此后，水质一直持续在劣Ⅴ类，只有2014年有6个监测断面水质在Ⅳ到Ⅴ类之间。在“铁腕治污”的政策导向下，明处的生活污染、大企业排放、污水处理等问题得到一定遏制，但是，暗处的小型企业排污并没有得到有效整治。此外，水产畜牧养殖、农作物种植、小作坊生产和旅游发展一直停留在粗放型发展阶段。白洋淀水污染综合治理与生态修复问题因而一直没有得到根本性解决。值得注意的是，这一阶段社会化政策工具由前一时段的12个参考点增加到73个。尽管没有达到2001～2005时段数量，但这期间社会资本被引入到白洋淀的旅游开发方面。同时，由于白洋淀死鱼事件的频发，社会公众环保意识增强，媒体监督作用开始发威，政府在舆论引导方面开始由经济至上向环境友好及可持续发展转向。

2016～2018年是雄安新区酝酿并正式成立阶段。仅仅3年时间，四种政策工具类型均达到了历史最高点。管制型政策工具增加到588个参考点，市场化政策工具增加到259个，社会化政策工具增加到310个，信息化政策工具也大幅度增加到68个。

2016年，国家层面与河北省各自颁发了3个政策文本，2017年，仅河北省就颁发了4个文本，2018年，国家层面颁发了2个文本，河北省颁发了6个文本。雄安新区成立前后，雄安新区606个有水纳污坑塘全部完成治理。期间，对雄安新区三县羽绒、制鞋、有色金属三大行业采取关停取缔，强化转型升级力度。白洋淀流域生态环境治理取得突破性进展。管制型政策工具作用明显，相比历史上各个时间段，雄安新区成立前后管制型政策工具短时间内作用最大，效果最佳。这期间其他三种政策工具也呈现出协同发力的治理格局。在市场化政策工具方面，雄安新区水环境治理的巨大市场开启，一批第三方治理及资源化利用项目合作协议签署;社会化政策工具方面，2018年，就雄安新区白洋淀农村污水、垃圾、厕所等环境问题一体化综合系统治理项目，项目拟用“R0T”模式运作，20年运营期费用总预算超过30亿元;信息化政策工具也取得突破性进展。《白洋淀生态环境治理和保护规划（2018～2035年）》提出将建立天地一体、功能完善、智能化的生态环境监测网络。建设流域生态环境大数据、云计算系统，搭建流域生态环境智能化管理平台，实现生态环境智能管理平台与新区智能城市管理平台的互联互通。

（二）四种政策工具类型在白洋淀流域水污染治理中的选择分析

1.管制型政策工具选择分析

本研究应用Nvivo软件“词频”功能生成的词云图突出显示的有“禁令”、“许可”、“总量控制”、“惩处”、“整治”、“监督”等词汇。如图3所示，在管制型政策工具中，“整治”一词出现的频次最高。由此可见，白洋淀水域治理还是以“整治”类工具为主，以还原白洋淀流域生态环境为首要任务。从内容来看，主要包括四个方面：黑臭水体治理、工业企业治理、入淀河流治理以及农业农村环境治理。重点对白洋淀上游流域河湖水库、工业、农村、畜禽、坑塘、固体废物、医疗废物、城镇生活等8大领域水污染和垃圾污染，进行整治。除了“整治”类政策工具，按照使用频率多少依次为“指标标准”、“责任划分”、“许可证制度”、“监督”和“总量控制”等工具类型。以“指标标准”为例，《河北省白洋淀水体环境保护管理规定》第九条指出：在白洋淀水体环境保护区域内排放的污水，必须达到国家规定的标准。2018年10月，河北省《大清河流域水污染物排放标准》颁布。由于水污染治理效果可以用一定的量化指标进行衡量，因此文本中多用明确的数字指标作为水污染治理目标实现的约束标准。从使用频率较高的几种管制型政策工具类型可以看出，政府在白洋淀治污方面制定了严格标准，划分了明确责任，也强化了审批、许可证等方面的制度建设。效果不佳的主要原因在于“上有政策，下有对策”，当地政府及利益相关者和上级政府之间的利益博弈。值得注意的是，工具中“区域划分” 类政策工具所占比重最低，区域一体化治理在决策者的意识中还较为淡漠。

2.市场化政策工具选择分析

环境污染治理的市场型政策工具可细分为“利用市场”和“创建市场”两个子类：“利用市场”是基于“庇古税”的逻辑定义的，主要包括排污收费、环境税、补贴、押金—退款制度和环境责任保险等工具;“创建市场”则是基于“科斯定理”的逻辑定义的，主要包括可交易排污权和区域生态补偿等工具。[5]

针对白洋淀水污染治理的市场化工具的使用较为平均。按照参考点数量多少排序依次为补贴、金融支持、征费制度、财政支出、合同和税收。在利用市场领域，参考点列在第三位的是征费制度。财政支出方面，从《关于下达重点流域水污染治理项目2010年新增中央预算内投资计划的通知》公布起，中央政府开始加大通过财政支出支持水污染治理的力度;合同工具参考點较低。表明流域政府间、政府、企业和居民之间通过达成合作治理协议推进节能减排、加大水污染治理力度方面的政策工具欠缺;税收工具的使用通常是对能够进行排污处理或者水污染处理较好的企业给予一定的税收优惠鼓励。但各地区执行的税收优惠标准都是以国家制定的相关政策为依据，灵活性较差，所以有关税收工具的使用地方政策中提及较少，因此其参考点数量也较低。

创建市场领域的补偿和金融支持列在全部市场类政策工具的前两位。首先，属于创建市场子类的补偿类型政策工具有78个参考点，这是在白洋淀干淀和水污染治理中运用最多的政策工具，在大部分政策文本中都有所使用。补偿类工具归为创建市场型政策工具，但其市场色彩并不浓，大多是在政府主导下实施的。1997年以来，国家层面与河北省多次从上游各水库调水补给白洋淀。2016年《河北省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》要求由省林业厅会同省财政厅、省农业厅、省水利厅等负责，探索建立湿地生态效益补偿制度，统筹当地水和外调水，保障白洋淀等重要湿地生态用水和生态补水水费支出。从文本内容分析中发现，主管部门存在“九龙治水”现象，对生态补偿乃至整体流域水污染的管理过于分散，缺乏集体行动;其次，金融支持的参考点为68，列在全部市场类政策工具的第二位。2005年《国务院关于落实科学发展观》中首次提出在环境保护领域完善政府、企业和社会的融资机制;2016年河北省印发的《河北省水污染防治工作方案中》提出要在水污染防治特别是排污方面开展金融创新，使得白洋淀水域的排污权交易更加灵活。同年《河北省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》提出：建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。培育和发展交易平台，完善有偿使用、预算管理、投融资等机制，实现经济与资源环境的平衡。文本中的意见具有前瞻性和操作性，对于白洋淀水污染的治理意义重大。但由于白洋淀流域根深蒂固的属地管理、上级政府的多头管理以及整体协同治理意识的不到位，该类型政策工具在实践中并没有发挥出应有的作用

3.社会化政策工具选择分析

该类政策工具的使用多集中在宣传引导和政策鼓励上面。1984年《中華人民共和国水污染防治法》提出要加强水环境保护的宣传教育。2005年河北省政府在《关于加强水污染防治工作的通知中》提出要对水污染防治过程中的正面典型进行宣传鼓励，对负面典型进行公开曝光。2016年河北省政府颁布《河北省环境污染第三方治理管理办法》，一方面鼓励社会组织参与白洋淀水污染治理过程，另一方面对社会组织的参与进行了规范。2018年《白洋淀生态环境治理和保护规定》中明确提出“要形成全社会支持参与白洋淀生态环境治理和保护的良好氛围。”从整体数据上看，参考点排在前三位的依次为信息公开、政策鼓励、宣传引导，这几种工具在白洋淀水污染治理实践中的作用较为明显。但是，当前社会参与水污染治理方面的政策工具数量过少，强度不够，参与程度不高。

4.信息化政策工具选择分析

1984年《中华人民共和国水污染防治法》提出“要建立监测数据共享机制，加强对水环境监测的管理。”2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中进一步提出将科学技术发挥在环境污染治理中，将环保科研项目优先列入国家科技计划。2017年河北省科学技术厅和环境保护厅联合发布《关于加强水污染防治科技创新的实施意见》，强调要让科学技术充分应用到水污染治理当中。一是要加强水污染治理技术的研发与应用，利用更先进的科学技术治理水污染问题;二是要创建科学创新平台为水污染技术的研发创造更多机会和条件;三是要建设一批创新队伍，人才是技术研发之本，只有高水平的人才才能创造出高水平的技术;四是要为水污染科技产业提供支撑，政府要从多方面鼓励企业和社会组织技术开发的动力。自此，水污染的信息化政策工具的使用有了完整且规范的政策支撑。

从文本内容分析结果来看，无论从种类还是数量上，水污染治理中信息化政策工具的应用率偏低，处于起步阶段，种类仅限于数据共享、信息平台和治理技术3种类型，参考点过低。文本内容对照治理实践发现，数据共享和信息平台类工具一直停留在口头或文字上，缺乏实质性行动。治理技术工具方面，从文本内容上看多是政府通过各种手段鼓励企业和科研组织进行技术创新和研发，但实践中企业技术创新的动力不足，科研成果转化的效果也不理想。从白洋淀流域整体来看，信息化政策工具类型表现乏力，信息共享平台和一体化数据平台缺失，治理技术亟待整合、提升和优化，流域内利益主体的条块分割、部门中心主义的各自为政进一步加剧了白洋淀流域水污染治理中的“信息孤岛”现象。

四、研究结论与政策优化建议

（一）研究结论

通过对1984年至2018年针对白洋淀流域水污染治理政策文本数量和内容分析得出以下结论：

第一，从政策文本的数量上看呈现以下特点：首先，20世纪末期至21世纪初期的政策文本数量较少。从1984年到2000年期间，国家层面的文本只有1个，省级层面也只有2个。这反映出大力发展经济的时代背景下，流域环境治理和生态文明建设并没有提上日程;其次， 2000年后到雄安新区酝酿建设之前，白洋淀水污染治理政策颁布的频率和数量有所增加，具体工具类型逐渐丰富和多样。白洋淀多次大规模死鱼事件及流域水污染的加剧成为治理力度加大的主要动因;再次，雄安新区建设前后，白洋淀流域水污染治理的政策文本明显增多，治理效果较以往任何时段都更为显著，水污染治理的力度空前，流域水质也得到极大改善;最后，河北省政府颁布的政策文本总体上多于国家层面的数量。原因在于中央政府和地方政府颁布政策的定位不同，中央以宏观决策、整体推进为主，地方政府以执行中央决策为主。

第二，从政策工具强制程度上看，存在对管制型政策工具的路径依赖，其他工具类型的实施也大多以政府主导为主要手段。文本内容中管制型政策工具在四种工具类型中使用频率遥遥领先，占比将近一半，政策工具使用的强制性较为明显。整体上看，各级政府都倾向于使用强制性程度较高的管制型政策工具，其他工具的使用较少且功能乏力，政策工具选择过程中对管制型政策工具的依赖较为明显。其中，市场化政策工具中的“补偿”和“补贴”工具较为简单直接，便于政府实施操作，使用数量较多。社会化政策工具中，以政府为主导的信息公开、社会监督和宣传的使用数量较多，可见政府倾向于使用容易介入和操作的社会化政策工具。从使用比例来看，社会化和市场化政策工具尽管都达到20%以上，但由于市场发展不成熟、公民社会发育不充分、社会组织不健全，导致两种工具实施过程中的政府主导特征显著，对强制性的过度依赖制约了新的政策工具类型的发展。随着时间推移，管制型政策工具之外工具类型的使用数量有所提高，但工具使用过程中鲜明的强制功能和行政色彩并没有削减。

第三，政策工具在白洋淀流域治理中协同性缺失，呈碎片化特征。首先，理想状态下的白洋淀流域水污染治理应该是几种政策工具之间良性互动，协同增进。但事实上四种政策工具之间的协同程度始终不高，比例失衡，彼此之间甚至存在排斥。白洋淀水域治理以“整治”类的管制型政策工具为主，整治内容包括流域内多元主体和利益相关者，缺乏市场化和社会化工具的协同，表现为市场化程度偏低，尤其是创建市场类工具乏力。社会化工具方面社会参与白洋淀水污染治理方面的政策工具不到位。表现为社会组织发展空间有限，参与白洋淀水污染治理程度偏低，社会监督不力，信用管理强度不够，社会化合资不成熟，这些制约了社会化政策工具与其他工具类型的协同。

第四，属地管理和部门管理成为白洋淀流域协同治理的瓶颈。一是治理过程中属地意识强于区域意识。工具参考点中“区域划分”类政策工具所占比重最低，表明从白洋淀区域整体性角度协同治理的政策还不到位，造成白洋淀流域水污染治理方面的公地悲剧，条块分割、各自为政的碎片化现象始终没有得到有效解决;二是上级主管部门“九龙治水”的多头管理造成政策工具执行过程中的职责重叠交叉、推诿扯皮，难以形成治污合力。