云原生时代的政务应用管理新模式

潘朝晖

云原生技术以及与其相伴的开源模式在政务数字化的推广和应用，可以使得政务应用系统从相对封闭状态转变为开放且充满生机的生态环境，从而更好地服务客户价值。

当前，政府数字化转型不单单是完成政府信息化建设，更是面向智能数字化方向前进。政府打造一体化在线公共服务平台，推进政务流程数字化再造，建立数据体系、应用体系、制度体系，加强标准建设和引领，可以加速社会数字化转型。

云原生（Cloud Native）是面向“云”而设计的应用。云原生应用在政务建设中有着诸多的天然优势。云原生技术以及与其相伴的开源模式在政务数字化的推广和应用，实现政务应用全生命周期的管理，可以快速响应政府公共管理的创新和变革，使得政务应用系统从相对封闭状态转变为开放且充满生机的生态环境，从而更好地服务客户价值。

国内政务应用管理模式现状及成因分析

政务应用涉及政府运行、公共服务、社会治理、市场监管、经济调节等众多方面， 是跨政府、跨地区、跨层级、跨系统、跨业务的庞大而复杂工程。这几年在各级领导高度重视和巨大资源投入下，我国政务数字化建设工作取得了不同程度的进展，但是和纯互联网应用对比，政务应用还是存在很大差距。

一是政务应用整合共享推进缓慢。目前政务信息化大都是部门分头负责，以项目建设的方式通过政府采购，分散实施。政务应用难以避免供应商锁定。不少政务信息系统整合只是限于把系统集中在一起，不是深层次的一体化，没有实现流程再造、业务高效协同。由于项目中标公司的既得利益，不同政务应用开发运维服务提供方之间不愿意开放协作，甚至为了自身利益，故意设置障碍和壁垒，阻碍标准和规范的统一，影响数据共享，使得跨部门、跨层级的应用整合和数据共享进展缓慢。

二是政府数字化转型投入巨大效益堪忧。实施政府数字化转型是為了提升政府自身管理效率，降低政府运行成本，从而提高公共服务产出和公共财政资金的使用绩效。然而从目前来看，由于各层级和部门各自开发政务应用，造成政务共性应用规范和标准没有很好的提炼，往往容易陷入局部的个性化建设，形成数据孤岛。而且，在转型的浪潮下，各级财政投入信息化建设资金巨大，但是低效浪费现象却十分普遍。

三是政务软件技术和数据难以持续积累。目前我国政务应用的业务规范、软件技术和数据运营等各方面，没有呈现出有效积累与持续演进的趋势。政务软件供应商由于受项目边界的制约，投入产出不相配比，难以有财力和精力投入底层应用开发，以致研发投入不足，低水平重复现象严重，核心技术没有积累。政务需求发生变化时，往往陷入升级软件代价大、周期长的窘境，难以持续迭代，软件长期不更新导致无法使用因而成为“僵尸”，直到用户无法容受，然后进入另一个推倒重来的建设周期。

归根到底，目前政务应用系统实施采用与工程建设项目同样的“项目招投标制度”，造成了项目建设风险难以规避、供应商锁定难以避免、项目全生命周期成本高、信息系统整合和共享困难、阻碍政务软件行业发展和创新等问题，是导致政务应用诸多困境的制度根源，甚至某种程度上阻碍了中国软件信息化行业的发展。

国内政务应用管理模式新进展

近年来，我国在加快“互联网+政务”建设、促进信息资源整合共享等方面均取得了积极进展，但同时也面临一些挑战和问题。2018年7月，国务院印发了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，就深入推进“互联网+政务服务”、加快建设全国一体化在线政务服务平台、全面推进政务服务“一网通办”作出重要部署。国家机构改革以后，各省纷纷成立了大数据管理局，成为机构改革的一大亮点，凸显大数据时代下，对于政务应用和大数据管理尤为重要。

2018年9月，上海市公布《上海市公共数据和一网通办管理办法》，要求依托全流程一体化在线政务服务平台和线下办事窗口，整合公共数据资源，加强业务协同办理，优化政务服务流程，推动群众和企业办事线上一个总门户、一次登录、全网通办，线下只进一扇门、最多跑一次。2018年10月，广东省出台《广东省加快推进一体化在线政务服务平台建设工作实施方案》，要求建立省一体化在线政务服务平台运营管理系统，构建分级管理、责任明确、保障有力的运营管理体系。

2017年3月，浙江省印发《浙江省深化“互联网+政务服务”工作方案》，要求实现政务服务办理“纵向全贯通、横向全覆盖、业务全流程、部门全协同、效能全监督”，实现互联网与政务服务深度融合，各级各部门政务服务事项基本实现线上办理，政府网上协同治理和事中事后监管体系。2018年10月，浙江省大数据发展管理局挂牌成立，作为省政府办公厅管理的副厅级机构，加强互联网与政务服务的深度融合，统筹管理公共数据资源和电子政务，加快推进政府数字化转型和数字浙江建设。浙江政务应用技术运营公司也在谋划之中。

在应用智能化时代，数据是核心资产。各地成立专门的政务应用职能机构及大数据管理机构，同时成立互联网巨头公司相对控股或参股的技术运营公司，支撑政务应用、大数据管理和运营。专职机构的设立对统筹政务应用建设，敦促各级各部门更重视数据开发共享提供了组织保障;但是也面临着如何推动原来各层级、各部门和各条线围绕业务开展大规模协同，以及如何处理大规模的政务应用开发和运维的问题。目前，政务应用逐步趋向寡头竞争，行业垄断的势头日趋明显，企业生态圈竞争越来越激烈。完全依赖信息化部门，是做不好政府全面数字化转型工作的。想通过一次招投标，绑定一家技术公司，提供全部政务应用的做法也是不现实的。如何构建健康的政务应用市场生态，是政府决策者、行业管理部门、政务应用使用单位、软件开发服务商等行业参与者需要审慎思考的问题。

政务应用管理新模式的构建方法与路径

当前形势下，利用云原生技术发展带来的红利，有效引导政务应用管理模式变革，既可以加速政府数字化转型，提高政务应用生产效率，提高财政资金使用绩效，也可以促进我国开源软件生态健康发展，提升软件全产业链的研发创新能力。结合上述对现状、问题和成因的分析，笔者提出构建政府应用新模式具体方法和路径。

第一，政府应主导开放协同创新平台的搭建。充分发挥政府的整合资源和协调各方的能力，以“开放、协同、创新，共建、共享、共赢”的理念，推进政务应用相关职能部门、具体使用单位、科研机构、行业协会、软件公司、第三方服务公司等政产学研用多方协同，营造良好的政府数字化转型服务市场，促进政务软件从分散独立的应用向平台间聚合的生态模式转变;推动跨公司、跨部门、跨团队协作，打破技术、产品和服务的边界，通过大规模的开放协作，培育高效云原生服务新模式，支撑持续的业务演化和变革，推动政务应用管理新模式的形成。

第二，利用云原生技术带来的支撑的能力，推动政府应用全过程解耦。将政务应用需求、开发、运维、服务等主要环节进行拆分，减少各环节不必要的耦合。云原生的微服务技术、容器技术、Devops、CI/CD等技术可以实现应用内部、应用与资源、运维和服务、用户和开发商等的解耦。政府或公共组织按照开源模式负责公共组件或基础模块开发，各类应用和服务以乐高积木式组合，以标准接口相交互，软件开发方、运维方和服务方等各利益相关方不绑定一起。各方都专注于业务和客户价值，在改善用户体验、创造客户价值的基础上，开展有效协作，避免重复“造轮子”，降低成本，加速应用交付和服务响应。

第三，云原生技术需要大规模的协同，标准和规范的制定与实施可有效地统一各单位的技术和服务，避免了后续业务难以对接、数据不能共享的风险。政府应着重关注通用和基础标准制定，在开放统一标准和规范下，各个软件研发单位产生的源代码、数据、系统架构、应用接口都遵循标准体系，便于系统整合和集成，促进数据的共享。政府主导标准的制定，可以避免利用技术壁垒和数据孤岛来锁定用户行为，引导各公司围绕技术和服务开展的良性竞争，以市场竞争优胜劣汰的良性循环机制淘汰落后技术和产品。

第四，政府相关部门根据职责相互协作，通过审核、上架、部署等应用全生命周期管理，搭建政务软件应用市场，把好质量、技术、安全等审查关。逐步引导各地、各部门通过政务应用市场购买服务，推动政务应用从信息化工程项目采购向政府购买服务方式的转变。政府通过应用上架审核可以规范市场，应用开发商可以自主决策软件研发投入，各政务单位购买服务可以规避政务应用开发、交付的风险，防止僵尸系统形成。让应用的价值、用户体验等评价权力回归用户、回归市场，用户以购买行为引导市场需求。围绕以政府或公共部门构建开放生态圈，而不是围绕巨头企业构建生态。开放的市场生态可以让政府和政务应用供应商、服务商之间形成良性互动，既可以促进信息化领域的廉政建设，又减轻政府数字化转型的财政负担。充分发挥市场竞争优势，可以优化信息化资源的配置。

第五，云原生时代，加速推动省级统建通用政务应用，可以避免分散决策造成的重复投资和重复建设，提高信息化建设资金的绩效。财政部门应调整政务信息化项目财政资金保障和供给模式，按照集中财力办大事财政政策体系的精神，充分发挥云服务的规模效应，统一搭建省级政务应用开放协同平台，建设政务应用市场。大力引导软件开发商转型云服务，优先鼓励ISV参与建设人事、财务、资产、OA等通用政务应用云化服务，在符合技术、安全、数据等规范并审核后，上架政务云应用市场。各单位自主选择购买政务云服务，利用市场竞争机制，有效避免供应商锁定。软件供应商可以通过大规模云服务提高开发、运维和服务的效率，降低政务应用整体运行成本。

第六，政务应用应持以人为本的理念，突出需求导向，简化政务流程，提升办事效率，增强人民群众的获得感。应汲取领先互联网公司的成熟做法，在产品设计、研发、运维和服务都基于真实用户的需求和感受，以用户为中心设计产品。更加重视政务应用的视觉设计、交互设计，要考虑具体用户的使用习惯、视觉感受和实际的体验。政府应用只有依赖政府业务的创新和变革。离开了政府公共管理的具体场景，软件公司凭空设计不出好的政务应用;离开了先进的技术支撑，政务应用持续迭代和快速更新也难以实现。只有回归用户价值，以用户真实的需求来驱动技术创新，才能从根本上变革政务应用管理模式。

在政府数字化轉型的大背景下，现有政务应用以项目建设招投标的模式带来很多弊端。合理利用云原生技术、开源生态等新技术、新方法解耦各方关系。搭建政府公共的开放平台和政务软件应用市场，营造政务应用的良好生态。让市场在政务软件开发、运维和服务等方面起到配置资源的决定性作用，既可以规避政务应用开发交付风险，降低政务运行成本，提高信息化资金使用绩效，也有利于国内软件行业良好生态的形成，让软件公司专注核心技术而不是客户关系，有利于软件公司和政府之间的良好互动，加速实现政府数字化转型，从而助力完善国家治理体系，提升政府治理能力。

（作者系资产云开放协同创新中心主任）