我国城市土地利用中存在的问题及解决对策

文/湖南农业大学资源环境学院 胡诗薇 刘 庆

党的“十九大”报告指出我国社会的主要矛盾已发生转变，人民群众期待更舒适的居住条件、更优美的环境及可持续的发展。随着我国城市化进程加快，建成区面积不断扩大，“大城市病”问题加剧，尤其在城镇建设中，占用耕地、城市土地粗放经营、土地浪费等问题日益严重，导致18亿亩耕地红线屡受威胁，土地资源供需矛盾日益尖锐，突出表现为经济社会快速发展导致的巨大建设用地需求与粮食安全、生态安全之间的矛盾。我国人多地少、土地资源稀缺，为满足人民群众的需求、保障粮食和生态安全，必须重视城市土地利用问题，集约、合理利用城市土地。

1 我国城市土地利用中存在的问题

1.1 城市用地规模失控

当前，我国正处于高速城市化进程中，城市人口数量持续增加，人口密度增大，导致城市的空间与资源供给无法满足过快的人口增长现状，城市用地不断向郊区和农村扩张，占用大量耕地，甚至挤占农业和生态用地空间。由于城镇建设占用的耕地大多位于城镇周边，自然条件和经济社会发展水平较好，粮食生产水平也相对较高，故给粮食生产造成的损失更大[1]。如表1所示，计算得出2008-2017年全国城镇建成区面积增长率约为54.91%，同期城市化速率增长24.54%，可知城市土地增长速度高于城市化速度，城市用地规模不合理扩大。我国大多数城镇建设一味进行城市增量土地的开发，不断向外围扩张，增加了土地利用的广度，而忽略了对内部存量土地的盘活利用，严重浪费了土地资源。

表1 2008-2017年全国城镇人口数量及建成区面积

1.2 城市用地结构比例失衡

根据自然资源部的2017中国土地矿产海洋资源统计公报显示，2017年，供应国有建设用地60.31万hm2，同比增长13.5%。其中，工矿仓储用地12.28万hm2，同比下降0.2%；商服用地3.09万hm2，同比下降12.0%；住宅用地8.43万hm2，同比增长13.2%；基础设施及其他用地36.52万hm2，同比增长22.4%[2]。工矿仓储用地、商服用地、住宅用地、基础设施及其他用地分别占2017年供应国有建设用地总量的20.4%、5.1%、14.0%、60.5%。由上述数据可知，我国大部分城市中工业用地比重偏高，居住用地比重偏低。随着各类开发区的兴起，大量农用地被侵占，转为工业用地，导致城市土地利用结构严重失衡[3]。用地结构失衡最重要的原因之一是城市规划不合理，如我国许多大中城市规划供应的居住用地、交通运输用地比重偏低，直接导致城市人口居住质量下降、交通拥堵、人口密度大、污染严重等问题，这是“大城市病”最明显的症状。合理的城市规划应控制用地数量和用地布局，并具有弹性，即可根据当地实际情况及时调整，引导城市土地利用向正确方向发展。

1.3 城市土地粗放经营与过度利用现象共存

在城市用地规模不断扩张的同时，城市内部仍存在大量的闲置土地及利用率过低的工业用地，即隐形闲置土地。在经济不发达地区，许多开发的写字楼、住宅无人购买，城市土地利用率极低，是典型的粗放型土地利用模式。我国经济发达地区如北京、上海，土地利用以高密度和高容积率为特点，城市中心地段价格高昂，直接导致土地的超强度开发。“大城市病”呈白热化发展态势，基础设施不堪重负，建筑配套绿地面积骤减，停车场、文体场所等公共设施面积缩水，人居质量降低，环境质量无从保证[4]。合理利用城市土地要求在充分挖掘土地潜力以达到最佳集约度的同时，考虑土地的人口承载力，既不能浪费土地资源也不能过度开发利用，对上述因素的考虑欠缺必然导致城市土地粗放经营、过度利用的情况出现。

1.4 地方政府过度依赖土地财政

我国的土地财政属于预算外财政，又称第二财政，指地方政府通过土地出让金满足财政需求。土地有几十年的使用期限，地方政府的这种做法是典型的只注重眼前利益的透支行为，下一届政府能从土地中获得的财政收入更少，使其仍采取土地出让方式满足财政需求。稀缺、有限的土地资源被无计划地随意处置、出售，与我国合理开发利用土地的原则相悖。在很多地方，第二财政早已超过第一财政，成为政府收入的主要来源。根据上海易居房地产研究院发布的《地方政府对土地财政的依赖度报告》显示，以“五税”加土地出让金的口径来计算，2018年，地方财政收入中土地财政收入占51.0%，与2017年相比，上升3.3个百分点，创历史新高，贡献了超过一半的地方财政总收入[5]。过度依赖土地财政造成我国土地资源流失且浪费严重，扭转此种观念势在必行。

1.5 城市土地市场管理不规范

一些地区为吸引投资，降低土地价格，为投资商提供多项优惠政策，甚至有部分地区实行“免费用地”来招商引资，这种随意处置土地、减免地价的行为导致国有土地收益大量流失。开发商趁着此番优惠，大量购地，却又无法合理地规划利用土地，造成了土地资源的巨大浪费。在招商引资的恶性竞争中，牺牲了大量土地资源[6]。我国的土地市场管理体系尚不健全，体现在土地出让后的跟踪监管不够、相关法律法规不统一，土地管理部门与城建、司法部门在有关土地的行政管理方面介入程度失衡，对利用不同法规间的差异规避土地交易有关规定的行为缺乏有效监管措施和处理办法[3]。科学的管理体系能引导土地市场有序运行，故建立健全符合我国国情的土地市场管理体系尤为必要。

2 对策

2.1 确定合理的用地规模，限制城市用地盲目扩张

根据制定的规划有计划地投放土地，严格控制新增建设用地数量，限制城市用地盲目扩张。对于新的城镇建设项目，能利用存量土地解决用地问题的，就不应新增增量建设用地，要将外延式的城市扩张转变为内涵式的城市化发展。

2.2 增强城市规划的科学性，优化城市土地利用结构

城市规划是对城市未来土地利用的超前性计划和安排，是政府调节土地资源配置的重要手段，也是土地利用管理的重要依据。科学合理的规划可优化城市空间结构，合理的土地利用结构可达到社会效益、经济效益、环境效益的综合最大化，保持土地利用系统良性循环，以较少的消耗和投入获得更大的效益和产出。

2.3 节约、集约利用土地，挖掘城市存量土地潜力

本着节约、集约利用土地的原则，将重点集中于盘活城市存量土地上。旧城改造可充分挖掘老旧城区存量土地的利用潜力，提高城市土地利用率，置换低效的工业用地，提高单位土地产出率。逐宗调查、核实批而未供土地和闲置土地情况，采取有效措施清理批而未供土地，处置或收回城市内部闲置土地。伦敦政府通过设置关键绩效指标，对住房规划的执行情况进行考核评价，指标设置可鼓励规划实施者通过二次更新、旧房改造、盘活空置住宅等方式，充分挖掘新增住房的供应空间，确保存量开发任务落实到位[7]，这对我国进行存量土地盘活具有借鉴意义。

2.4 规范地方政府行为，增强政府对于可持续发展的意识

在制度上，规定地方政府不得降低地价甚至“零地价”吸引投资，以免国有资产大量流失，需约束地方政府工作人员为了眼前经济利益的无节制卖地行为。在思想上，推动政府工作人员主动深入学习可持续发展理论，了解我国土地资源现状，形成节约、集约利用土地的意识，树立可持续发展的理念。

2.5 加强城市土地市场管理，完善土地相关法律法规

为使城市土地合理集约利用，要加强对城市土地市场的管理，如加强用地建设的事后监督及用地集约度与经济生态化评价，规范房地产开发商等土地使用者的行为，对闲置土地和浪费土地资源的行为要严厉打击，并予以一定处罚。通过制定相关的法律法规规范一级、二级土地市场的买卖双方行为。另外，有必要结合城镇存量用地特点，修改土地管理法律法规，构建存量建设用地更新的法律法规体系，以适应城市更新中土地资源的优化配置和土地关系调整的需要。

3 结语

目前，针对我国城市土地利用中存在的问题进行分析的研究较多，但结合最新的反映城市土地利用现状数据的研究较少。本文在已有研究的基础上，结合最新相关数据，分析我国城市土地利用中存在的问题，指出问题产生的原因，并针对性地提出切实有效的对策，为政府部门科学制定城市规划、合理利用城市土地提供参考。