新中国单一制国家结构形式的确定及其重大意义

沙健孙

国家结构形式是政治制度的一项重要内容。它是指特定的国家“按照一定原则划分国家内部区域、调整国家整体与组成部分、中央与地方之间相互关系的总体形式”。政权组织形式即政体与国家结构形式，是国家形式的两个主要方面，它们都是实现国家统治权力的途径，是实现国家政权职能不可缺少的表现形式。近现代国家主要釆用单一制或联邦制两种国家结构形式。所谓单一制，就是由若干普通的行政区域或自治区域构成统一的主权国家的国家结构形式。所谓联邦制，是指由两个或多个政治实体（州、邦、成员国）组成的复合制国家的国家结构形式。（《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第120-122页）

新中国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家，这就是新中国的国体；民主集中制的人民代表大会制度，这就是新中国的政体；统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度，这就是新中国的国家结构形式；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这就是新中国的政党制度。其中的国体，具有最根本的意义和决定性的作用。（《中国共产党的九十年》，中共党史出版社2016年版，第352-353页）

新中国确定采用单一制的国家结构形式，经历了一个探索的过程，一个在实践的基础上积累经验的过程。

由于缺少自身的实际经验，1922年7月召开的中国共产党第二次全国代表大会曾经根据苏俄的做法，提出过建立中华联邦共和国的主张。随着经验的积累，中共中央对这个问题逐步形成了新的认识。在筹备建立党所领导的中国第一个民族自治区即内蒙古自治区的时候，中共中央于1947年3月23日发出的指示中提出：在内蒙古人民代表大会宣言中，“应确定内蒙自治政府非独立政府，它承认内蒙民族自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分”。（《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第1095页）

1949年第一届中国人民政治协商会议筹备期间，毛泽东就新中国的国家结构形式问题，征求过当时担任中央统战部部长的李维汉的意见。李维汉对这个问题作过深入的研究。他认为，中国同苏联国情不同，不宜实行联邦制。理由是：（一）苏联少数民族约占全国总人口的47%，与俄罗斯民族相差不远。我国少数民族只占全国总人口的6%，并且呈现出大分散小聚居的状态，汉族和少数民族之间以及几个少数民族之间往往互相杂居或交错聚居。（二）苏联实行联邦制是由当时的形势决定的。俄国经过二月革命和十月革命，许多民族实际上已经分离成为不同国家，不得不采取联邦制把按照苏维埃形式组成的各个国家联合起来，作为走向完全统一的过渡形式。我国则是各民族在中国共产党领导下由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离。因此，单一制的国家结构形式，更加符合中国的实际情况，在统一的国家内实行民族区域自治，更有利于民族平等原则的实现。（同上书，第10页）中央同意这个意见。

1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表所做的《关于人民政协的几个问题》的报告中提出：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。”他说：“中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有四亿人以上；少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、夷族（即彝族）、高山族等，总起来，还不到全国人口的百分之十。当然，不管人数多少，各民族间是平等的。首先是汉族应该尊重其他民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。如英帝国主义对西藏及新疆南部的阴谋，美帝国主义对于台湾及海南岛的阴谋。不错，这些地方是有少数民族的，但是他们一向是在中国领土之内。”“今天帝国主义又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这样情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表，我们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力”。（《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第139-140页）这个意见得到了大家的赞同。

中国人民政治协商会议全国委员会第一次全体会议确定：新中国定名为中华人民共和国。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等。”“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”这表明，新中国一开始就已经确定，采用单一制而不釆用联邦制，把实行民族区域自治作为解决中国民族问题的基本制度和基本政策，并对此作出了原则性的规定。

民族区域自治制度，是指在国家的统一领导下，以少数民族聚居的地区为基础，建立相应的民族自治地方，设立民族自治机关，行使宪法和法律规定的自治权的制度。民族区域自治，可以是单一制国家内的，也可以是联邦制国家内的。新中国的民族区域自治，是单一制国家内的民族区域自治，这是必须明确的。中央人民政府委员会于1952年8月批准的由政务院通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》在第一章总则中就规定：“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。”

1954年一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国是统一的多民族国家。”“各民族一律平等。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这是关于新中国的国家结构形式以及解决民族问题的基本制度、基本政策的更加明确、具体的規定。这些规定长期得到了坚持和贯彻执行。现行的《中华人民共和国宪法》明确指出：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”；规定各民族一律平等。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

确定新中国的国家结构形式，是统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度，这是完全符合中国的基本国情和全国各族人民的根本利益的。

据1953年人口普查时的统计，中国由56个民族组成。除汉族以外，55个少数民族的人口占全国总人口的6%，他们分别分布在占全国总面积60%的广大地区。现实的情况表明，汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族也相互离不开。汉族在经济发展水平、科学技术、人力资源等方面具有优势，而少数民族聚居区地域广阔、资源富集、地理位置重要、民族文化别具特色，在很多方面拥有得天独厚的优越条件。各民族各有优势，互补互济，这正是中国发展具有的独特优势。

实行单一制的国家结构形式，在统一的多民族国家中实行民族区域自治，具有极大的重要性和极其深远的意义。首先，它有利于保障国家的统一和国内各民族的团结，巩固人民民主政权，保障国家建设具有和平、安定的政治和社会环境，遏制和粉碎各种敌对势力分裂、分化中国的图谋，维护中国领土主权的完整，促进整个中国的发展；其次，它有利于广泛而充分地调动各族人民建设祖国、保卫祖国的积极性，并按照全国一盘棋的要求，配置人力、物力等方面的资源，保证整个中国的繁荣和各民族的共同发展；最后，它有利于保障各民族的平等地位，便于各少数民族从本民族、本地区的实际出发，更好地管理本民族的事务，行使当家作主的权利，这是加强人民民主政治建设的基本路径之一。

正因为如此，充分认识坚持统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度的重要意义，坚决维护和进一步发展这种单一制的国家结构形式，是我们坚定制度自信的题中应有之义。

（作者：原中央党史研究室副主任）