黄河“八七”分水方案过程点滴及现实意义

王忠静，郑 航

（1.清华大学土木水利学院水利水电工程系，北京100084；2.清华大学水沙科学与水利水电工程国家重点实验室，北京100084；3.东莞理工学院 生态环境与建筑工程学院，广东东莞523008）

黄河是世界第五大河，发源于青藏高原，流经黄土高原和华北平原后从山东入海。黄河全长5 464 km，流域面积79.5万km2，流经青海、甘肃、四川、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等9个省（区），是我国西北地区和华北地区的重要水源。

随着人口增长和经济发展，黄河流域用水一直呈增长趋势，加之气候变化和水文波动，自20世纪70年代起，黄河开始出现断流，断流持续时间和断流河段都越来越长，黄河用水矛盾不断加剧。为此，1984年，原国家计划委员会和原水利电力部牵头，与沿黄有关省（区）联合开展了黄河水量分配工作。1987年，国务院颁布了《黄河可供水量分配方案》（“八七”分水方案）。

2007年，受水利部委托，我们走访了参加过当时黄河水量分配的部分同志，形成了调研报告；后在水利部公益项目、国家自然科学基金项目等支持下，对黄河分水方案的内涵、效果和意义等进行了分析，体会到黄河“八七”分水方案的历史意义。现将其主要内容摘述如下，以示对当年参与分水工作前辈们的敬意。

1 分水动因及过程点滴

黄河虽为世界第五长河，但多年平均径流量仅为580亿m3，排在世界大河第25名以后。然而其养活的人口密度为世界第一，每万方水养育18人，是名副其实的中华民族母亲河。

新中国成立初期，沿黄各省（区）每年引用黄河水量约70亿m3；80年代初，增加到271亿m3，同时还有82亿m3的地下水开采量。随着人口增长和经济发展，用水量继续不断上升，用水矛盾凸显。从20世纪70年代开始，黄河出现断流，至分水方案出台前，有10 a发生断流，利津断面累计断流145 d。80年代初期，国家提出了西部大开发计划。西部大开发对黄河水资源需求量很大，黄河的水资源状况能否满足各省（区）发展用水、能否满足国家战略要求，是当时面临的一个不可回避的问题，要求必须规范黄河水资源利用，提高水资源利用效率，这就促进了黄河的水量分配。与此同时，国家开始论证黄河小浪底水利枢纽工程。小浪底水库作为黄河中游最后一个峡谷型水利枢纽，承上启下，防洪、防凌、减淤、灌溉、供水、发电，在黄河水沙调控关键部位起着不可或缺的作用。小浪底水库效益固然巨大，但其对黄河水资源利用格局也有着必然影响。

在以上背景下，原国家计委于20世纪80年代初下达指示给黄河水利委员会（简称黄委），要求开展黄河水资源评价及开发利用预测工作，并要求沿黄各省（区）开展水资源规划工作，开启了黄河“八七”分水方案编制工作的序幕。黄河“八七”分水方案的形成，是一个在各方博弈和统一协调中不断完善的过程，是一个从民主协商到集中决策的过程。其中，几个重要的里程碑事件记载如下。

1983年，黄委向当时的水利电力部报送了《黄河流域2000年水平河川水资源量的预测》《1990年黄河水资源开发利用预测》和《黄河水资源利用的初步意见》3个报告；同年6月，原水利电力部主持召开了“黄河水资源评价与综合利用”审议会，对黄委的《黄河水资源利用的初步意见》进行审议。会上，各省（区）代表提出了各自的用水需求和发展规划，并对报告提出了意见和建议；最后在综合协调的基础上，钱正英部长对会议作了总结，要求各省（区）在严格论证的基础上，实事求是地提出发展规划、进行需水预测，要求黄委在原有工作基础上，吸收会议中好的意见，提出2000年黄河各河段水量预测报告。会后，黄委根据会议精神开展工作，于1984年提出了《黄河水资源开发利用预测》报告，该报告以1980年为现状水平年、2000年为规划水平年，对黄河流域各省（区）不同水平年的工农业用水增长及供需关系进行了预测。同年，在《黄河水资源开发利用预测》的基础上，黄委进一步提出了《黄河河川径流量的预测和分配的初步意见》，并经由原水利电力部报送到原国家计委。原国家计委随即就此报告与有关省（区）开始了多次座谈讨论、调查研究、协商协调。经过不断修正，国家计委在综合平衡的基础上，提出了在南水北调工程生效之前的《黄河可供水量分配方案》，并上报国务院。1987年9月，国务院下发国办发〔1987〕61号文件，批转了《黄河可供水量分配方案》，要求沿黄各省（区）贯彻执行。至此，黄河“八七”分水方案正式出台。

2 分水方案的内涵与意义

根据《黄河可供水量分配方案》，当时水量分配的原则可归纳为“一前提、一限制、两优先、三统筹”，具体如下。

（1）一前提。保证黄河下游冲沙入海用水，是黄河水资源平衡中应优先考虑的问题。当时黄河年均输沙量16亿t，淤积分布大致为利津以上河段4亿t、利津以下三角洲地区8亿t、入海4亿t。为保持下游河道当时冲淤状态，估计冲沙入海水量需要240亿m3，最少为200亿m3。

（2）一限制。原则上不再增加地下水开采量。鉴于流域内的地下水资源量有待查清，部分城市地下水已出现超采状况，因此方案编制时考虑工农业取用地下水的规模，基本上保持现状（只拟在宁蒙引黄灌区适当增加地下水的利用量），工农业用水的增长部分，均考虑由河川径流补充。

（3）两优先。优先保证人民生活用水和国家重点建设项目的工业用水。黄河水资源的分配首先要保证城市人民生活、农村人畜和重点工业项目的合理用水，取得国民经济的最大效益。工业布局要充分考虑水源条件，厉行节约，建设节水型工业，同时要防止水污染。山西能源基地、准格尔煤田、北京市、河津铝厂、中原油田、胜利油田、青岛市及天津市等重点工业基地和城市用水，在充分利用当地水资源的前提下，不足部分由黄河补给。

（4）三统筹。①灌溉用水。由于黄河水资源量有限，农业用水量较大，供需矛盾很大，因此在灌溉用水方面，首先搞好现有灌区的配套建设，厉行节约用水，提高经济效益。适当扩大农业高产地区和缺粮地区的灌溉面积；对兴建水源工程困难而又有一定降雨的地方，考虑发展旱作农业；对降水很少干旱缺水的宁蒙地区的现有灌区用水予以满足；对产沙较多的黄土高原地区，水土保持用水不加限制；对下游雨量较多、地下水较丰的广大平原，坚持井渠结合、合理用水。②黄河航运与渔业用水，采取相机发展的原则，不再单独分配。③黄河水资源的开发利用，要上下游兼顾，统筹考虑。龙羊峡水库建成投入使用后，控制了黄河年径流量的36%，具有多年调节能力，不仅供给上游地区工农业用水，而且要保证中游地区能源基地用水，并兼顾工农业用水。

根据以上水量分配原则，“八七”分水方案确定在2000年水平年扣除冲沙水量210亿m3，黄河正常年份可供水量370亿m3，其中：上游分配127亿m3，中游分配121亿 m3，下游分配 122亿 m3；农业分配 292亿m3，工业、生活分配78亿m3。各省（区）水量分配见表1。

表1 1987年黄河水量分配方案 亿m3

黄河“八七”分水方案出台后，虽然在1998年以前没有得到完全执行，但对黄河水资源开发还是起到了工程控制指标的作用，如宁夏“1236”工程、青海“引大济湟”工程，均因黄水分水指标限制而有所调整。1997年黄河断流700 km、226 d的重大事件发生后，“八七”分水方案的重要意义凸显，成为黄河水量统一调度的法律基础。1998年起国家决定对黄河水量实施统一调度，在“八七”分水方案框架下，黄河水量分配指标按照“丰增枯减”的原则滚动修正，实现了黄河不再断流的目标。

时至今日，从全国范围看，黄河“八七”分水方案是国内首次开展全流域的水资源分配工作，在幅员辽阔、省（区）众多、情况复杂的背景下，能够让沿黄9个省（区）接受水量分配方案，并付诸执行，对我国目前正在进行的流域水量分配有很强的指导意义，堪称我国水权分配的历史丰碑。

3 分水决策的经验与体会

黄河“八七”分水方案的编制、颁布和实施，从1998年以来发挥的巨大作用，能够经受历史考验，是与深入细致的基础工作和民主集中的决策机制密不可分的。

（1）扎实的技术工作是增强分水科学性、支撑方案协商协调的基础。黄委从20世纪70年代开始就着手开展黄河水资源规划工作，经过深入调查，积累了大量的资料，从而对黄河流域的水资源情况以及沿黄各省（区）的工农业发展状况有了比较深入和准确的认识。扎实的基础工作增强了水量分配方案的科学性和合理性，为水量分配方案的编制奠定了基础，使得黄委、水电部和国家计委与各省（区）在水量分配协调和协商中能够实事求是、坚持原则，作出科学、正确、公平的判断。

1984年黄委提出的《黄河水资源开发利用预测》，对1919年到1974年黄河干支流主要水文站的年径流系列进行了插补延长和还原计算，提出了黄河花园口断面天然年径流量为560亿m3，加上花园口以下支流径流量20亿m3，全河多年平均天然年径流量580亿m3。这是黄河河川径流量的首次系统分析成果，摸清了黄河水资源禀赋家底。

除了水资源评价外，黄委还深入到黄河流域各省（区），分小组、分行业对各地水利工程及工农业用水情况进行了调查。《黄河水资源开发利用预测》记载：“解放以来，黄河流域修建了大量的蓄水、引水、提水工程，为工农业用水提供了水源。目前设施供水能力达390亿m3（其中从河道内提引300多亿m3），占河川径流量的70%。但受供水设施与土地资源分布不适应等因素限制，可利用的黄河水量仅为294亿m3（其中上中游为190亿m3，下游104亿m3），为设施供水能力的75.4%，占河川径流量的52.5%”“黄河流域现状主要用水部门为农业，工业、城镇生活及农村人畜用水量占比很小。目前，全河工农业总耗水量270多亿m3，花园口以上耗水量173亿m3，花园口以下包括抗旱灌溉用水98亿m3（不包括汶河流域内的用水），其中农业灌溉耗水260多亿m3，城镇、工业及农村人畜耗水约11亿m3。现状总耗水量相当于黄河多年平均天然径流量的48%，与全国大江大河比较，黄河水资源利用率已经不低（全国平均利用率只有15.9%）”。可见，当时的细致调查结论，已经对黄河的用水压力做出了正确判断。

（2）民主协商、集中决策是促进水量分配方案颁布实施的有效途径。黄河水量分配方案从提出到批转，经历了多次讨论和协商。1984年《黄河可供水量分配方案》提出后，在国务院的领导下与各省（区）之间就分水方案进行了长达3 a的协调。期间，组织召开了多次审议会，广泛征求各省（区）的意见和需求，充分发扬了民主精神。但各省（区）所报送的需求水量远远超出黄河的可用水量，在实践中难以实施。在此情况下，国务院以前期水量分配方案为基础，根据国家发展需求适当调整，以国务院的权威进行集中，最终确定了分水方案。

1983年6月18日，原水利电力部主持召开了“黄河水资源评价与综合利用”审议会。会议召集了原国家计委、国家经委、国家科委，国务院山西能源基地规划办公室、“三西”规划办公室、中国农村发展研究中心，中国科学院综合考察委员会、地理所，农牧渔业部、地质矿业部水文地质工程地质局，青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东、河北、天津、北京等省（区、市）的计委和水利厅（局），黄委，海河水利委员会，水利电力部天津、西北、北京勘测设计院，中国水利水电科学研究院和水利电力部有关司局的代表共80人参加会议。会议主要就黄委提出的“黄河水资源利用的初步意见”进行审议，同时各省（区、市）也在会上提出了各自的水资源规划意见和用水需求，见表2和表3。

表2 1983年黄委提出的水量分配方案 亿m3

表3 1983年沿黄各省（区）提出的需水量 亿m3

黄委提出的水量分配方案和各省（区、市）提出的水量需求差距巨大，会议中面对各省（区、市）对水量分配的争议，时任黄委副主任龚时旸同志再次强调了黄河水资源的特点：一是水少，可利用的水量更少，黄河天然年径流量仅为580亿m3；二是必须考虑黄河下游排沙用水的需求，最低限度应保持黄河入海水量不少于200亿m3。“这次各省（区、市）提出的2000年用水量为700亿m3，即增加了330亿m3，显然无法满足。因此，必须正视黄河的现实，下决心走省水型工业、省水型农业的道路”，钱正英部长在最后做了总结，“各省（区、市）提出的需水量，要做很多工程，肯定地讲，在近期内不可能全部实现……要进行经济论证，择优建设……在确定工业项目的时候一定要考虑水资源条件……对于从黄河干流取水的大型灌区都要提出续建配套和整顿的规划，扩建增加新灌区也需要提出可行性研究报告，经审查后确定”。钱正英要求“审定沿黄河各城市的用水规划，沿黄河现有大型灌区的整顿规划，以及一些新工程的用水规划”。会议最后没有就各省（区、市）水量分配限额进行讨论和调整，而是要求黄委吸收会议中好的意见，提交2000年黄河各河段水量预测报告。

1983年的“黄河水资源评价与综合利用”审议会参加人数众多，涉及范围很广，在会议上各省（区、市）都充分发表了意见，表达了各自的需水要求，黄委则强调了黄河可用水量有总量限制，进行了较为充分的民主协商。会后，黄委根据会议精神，审核各省（区、市）用水规划，去掉了一些不实际或者近期不可能上马的工程，经过综合权衡，于1984年8月提出了《黄河河川径流量的预测和分配的初步意见》，其中的分水方案见表4。

表4 1984年黄委提出的水量分配方案 亿m3

该水量分配方案与1983年方案相比虽有调整，但差异不大。黄委将1984年的《黄河河川径流量的预测和分配的初步意见》报送到原水电部后，原水电部觉得虽可以据此颁发文件进行分水，但认为不宜做硬性规定和处理，仍需进一步协调，故将调整后的方案报送到原国家计委，寻求更高层面的协调和集中。随后，原国家计委指派原国家计委国土局总工程师刘善建同志负责，到黄委了解情况，与黄委规划部门一起复核黄河可用水量分配方案，最后提出了在南水北调工程生效之前的《黄河可供水量分配方案》。此方案提出后，各省（区）仍存有异意，不断提出意见上报中央。1984—1987年，有关部门就方案进行了多次协调，在不断的协调中了解到，虽然各省（区）的意见难以统一、需求难以满足，但是各省（区）对水量分配方案总体认为是公平的。在这样的情形下，《黄河可供水量分配方案》于1987年由原国家计委报送到国务院，国务院于当年批转了此方案。

以民主集中制原则进行水量分配方案协调，通过充分的民主，让各省（区）发表自己的需水要求和对水量分配方案的意见，从而发现水量分配中的问题，尽量满足各省（区）的要求。但是，黄河水量有限，不可能全部满足各省（区）的水量需求，同时水量分配方案也不可能完美无缺，因此在民主的基础上进行集中，由国家权威部门确定水量分配方案，颁布执行。民主与集中的结合，使得水量分配的协调工作科学合理，有利于在水量分配的博弈过程中掌握主动。同时，在协调过程中，没有一味追求大家意见一致，而是就发展规划中一些重点问题进行协商和解决。这样的协商思路重点突出、合理有效。科学合理的协商过程是黄河水量分配方案能够成功批转和执行的原因之一。

（3）生态水量与断面流量指标是保障分水方案可持续性的关键内容。黄河“八七”分水方案中各省（区）争论的一个焦点就是想争取将黄委预先扣除的210亿m3冲沙水量变为可分配水量。现在看来，当时在黄河多年平均河川径流总量580亿m3中预留210亿m3作为冲沙生态水量，具有很强的前瞻性和科学性。黄委当时分析了维持下游淤积不增加前提下，通过1919—1974年水文径流系列资料的逐月调节计算，确定了2000年利津最小流量保持在50 m3/s，以保证黄河不断流的生态需水流量。在20世纪80年代各省（区）提出的需水量超出可供水量一倍的情况下，仍然预留210亿m3的入海水量，实为科学前瞻、难能可贵，值得敬佩。

4 黄河分水的未来与挑战

1987年颁布的黄河水量分配方案是我国第一个全流域的水量分配方案，对于黄河乃至全国的水资源管理具有重要的意义。水量分配方案为沿黄各省（区）发展经济限定了水资源边界，指导了黄河流域诸多水资源规划，成为黄河水量统一调度的依据，奠定了整个黄河流域水资源管理工作的基础。时至今日，黄河水量分配方案已经颁布30余a，实践证明，该水量分配方案具有很强的科学性和前瞻性，是成功的。“八七”分水方案制定的工作思路以及经验教训值得研究探讨，从而为中国的初始水权分配提供借鉴。

目前，我国已全面进入了治水工作的新时期。随着南水北调东线、中线一期工程的通水，我国正在形成四横三纵、南北互调、东西互济的大水网格局。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，最严格水资源管理制度等水利工作新体系，也对黄河水资源管理提出了更高的要求和新的挑战。要深入分析引水量与耗水量的关系，落实最严格水资源管理制度；加强沿黄地区地下水管理，尽早实现地表水、地下水统一分配；深化体制机制改革，在制度层面保障沿黄地区地表水与外调水的统一使用。