服务型政府职能的能力建设

周艳萍

摘 要：服务型政府职能的实现必然要依靠诸多资源，这些资源是服务型政府职能实现的能力条件。服务型政府及政府服务能力的建设早已提到政府日程多年，然而服务型政府建设的效果却不尽如人意。只有提升了政府的整体能力，特别是公共服务能力，服务型政府服务职能才有实现的基础条件和可能。因此，研究通过政府能力与政府公共服务能力得出，服务型政府公共服务能力建设存在的问题与提升思路。

关键词：服务型政府;职能能力;服务能力建设

中图分类号：F28      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）23-0178-01

服务型政府及服务能力的建设早已提到政府议事日程多年，然而服务型政府建设的效果却不尽如人意，这与政府自身的公共服务能力欠缺密切相关。只有提升了政府的整体能力，特别是公共服务能力，服务型政府服务职能才有实现的基础条件和可能性。

一、政府能力与政府公共服务能力

（一）政府能力

政府能力是政府在实现其职能、从事某项活动时所拥有的资源、能量。政府能力应该从总量和结构双角度进行分析。就结构而言，微观上，任何政府能力都是由人力资源、财力资源、物力资源、信息资源等多种资源组成的系统，称“政府能力系统”;宏观上政府能力是运用政府拥有的人、财、物、信息等资源，通过有效完成政府职能的目标和任务，而显现出不同形式和能力，以及政府能力系统边界。政府能力的结构一般包括政府能力构成要素和政府外线能力的结构。

（二）政府能力的内部结构

根据政府能力构成要素与政府职能实现的相关性、不可替代性、稳定性、可比性等准则，把政府能力分解为以下几种构成要素。

1.权力资源。拥有权力是政府存在的重要条件，权力是政府能力区别于其他社会组织能力的根本因素，是政府能力的核心要素和直接来源。对强制性公共权力的垄断是政府行使职能、保证自身权威性的重要基础。

2.财力资源。财力资源是政府能力中的核心要素，是政府的发展和运行的经济基础，也是权力资源、人力资源等其他政府能力要素的基础。财力汲取能力是政府整体能力的重要和关键的因素。

3.人力资源。人力资源是政府能力实现的必要条件和因素。人是行动的发起者，也是一切行动的完成者。人力资源具有量和质的规定。政府工作人员数量与政府能力间存在函数关系。政府能力随人数的增加而降低。影响政府能力的高低的主要因素是人力资源的质，即政府人员的体质、品质、智力、技能、态度、价值观、团队意识等。

4.文化资源。与企业的组织文化相比，政府的行政文化对其中人的活动有巨大的影响。文化资源在潜移默化中影响政府能力。它涉及政府工作人员对行政活动的态度、情感、理想、价值观等，以感召力、凝聚力等形式发挥作用，影响着行政行为。例如，官本位的意识就严重影响了公务员的公共服务行为，对服务型政府建设不利，必须进行破除。

5.权威资源。政府的权威来自于政府的合法性，是具有广泛社会影响力的无形权力。政府的权威首先来自其自身所拥有的得到人民认可的权力。此外，政府的权威也来自于其政绩合法性，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。“政府公信力”一词是政府权威的一种表现形式。

6.信息资源。随着信息网络社会的到来，信息成为政府能力中非常重要的战略资源，政府职能的实现也是信息流动和处理过程。

7.结构资源。结构力的大小主要由政府内部管理水平决定。政府能力的强弱一般取决于政府能力构成要素间的协调程度。

（三）政府能力的表现形式

政府能力的结构表明政府拥有的资源、能量，而政府能力的外显形式表明政府运用这些资源和能量去做什么。有什么样的政府职能分类，就有什么样的政府能力表现形式。当前，除了政治統治职能外，我国政府的主要职能是经济管理、社会管理、生态管理、文化管理和公共服务。当然，每项职能下面又包含许多更加具体的职能，诸如经济管理职能主要包含宏观调控职能、市场监管职能等，公共服务职能主要包括提供公民事物性服务、公共物品、社会信息服务、社会保障等具体职能。这些职能分别对应一种政府能力，比如公共服务对应公共服务能力。

二、服务型政府公共服务能力建设存在的问题与提升思路

（一）服务型政府公共服务能力建设中存在的问题

当前，我国政府公共服务能力建设存在以下问题：政府公共服务观念落后;服务方式单一，以垄断方式为主，依赖直接手段，较少使用间接手段，习惯发号施令;过多使用行政手段。政府服务越位、缺位、错位现象突出，不该管的管死了，该管的事却未管好;政府过多干预微观经济活动，对宏观的管理和调控不够。对形势分析不准，宏观调控手段运用有时错位。基于以上问题的存在，造成政府公共服务能力不足。

（二）服务型政府公共服务能力建设的思路和途径。

基于以上存在的诸多问题，政府必须转变职能，加快建设公共服务型政府，建立有限政府、法治政府、责任政府和阳光政府。以实现全面建设小康社会目标，我国必须完善和强化公共服务职能，提高公共服务能力。公共服务能力提升途径有以下几个方面。

1.明确政府公共服务能力建设目标。除了政治统治之外，必须实施宏观调控以保持宏观经济的稳定、创造良好的市场环境，提供公共服务是服务型政府的主要职能。政府公共服务能力建设目标主要是：充分调动政府自身、市场等各个方面的力量，以政府为主导，以市场和社会为主体，构筑全方位的无缝隙的公共服务体系，实现公共服务的高质高效提供。

2.构筑政府公共服务能力体系。构建公共服务核心能力和基本能力体系。核心能力体系应由宏观调控能力、社会管理能力、公共服务能力指标构成。其基本能力体系，一是战略管理能力、目标管理能力、科学管理能力，政府决策的公众参与。二是信息管理能力、统筹协调合作能力、人才资源开发能力。三是绩效管理能力、监督管理能力、资源整合能力。我国地方政府必须以能力体系作为绩效指标和任务，开展政府公共服务能力建设。

3.完善政府公共服务能力建设机制。为了提高公共服务的效率和质量，作为服务型政府一定要在重塑政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系的条件下，按照实际情况，明确政府、市场、社会、公众各自服务的方式、标准和内容，充分发挥市场经济在配置资源方面的基础性作用，培育和发展社会力量，通过听证、“公共质询”等参与制度使公众能够直接地参与公共服务的决策与提供过程。建立健全目标责任制，提高政府公共服务市场化、社会化和管理民间部门的能力。

4.强化政府责任。与能力相对应的是责任，对责任的强调能保证能力提升的正确方向。如政府把某项公共服务项目委托给市场主体建设经营，政府直接投资管理的就责任减少了，而保证服务水准的责任则加强了。