公证执业区域刍议

摘 要：公证执业区域是我国公证制度的重要组成部分，但其存废问题一直存在争议。在深入认识公证行业中介组织属性的基础上，应当以社会化、市场化为导向，推动公证执业区域的逐步放开。在当前条件下，可以尝试以省为划分单位进行公证执业区域放开的有益探索，并赋予当事人在全国范围内根据公证质量、服务水平等因素自主选择公证机构的自由空间。

关键词：公证执业区域;中介组织;社会化;市场化;便民利民惠民

中图分类号：D926.6    文献标识码：A    文章编号：2095-4379-（2019）26-0151-02

作者简介：魏立胜（1974-），男，福建漳州人，福建省漳州市公证处，公证员，从事公证业务工作。

公证执业区域是司法行政机关对公证机构之间受理公证业务的地域范围所进行的平面、横向划分①，主要解决的是当事人可以向何公证机构提出公证业务办理申请以及各公证机构在受理公证业务时的职责分工问题。作为我国公证制度的重要组成部分，公证执业区域制度起源于1982年《公证暂行条例》所确立的公证管辖制度，但关于其存废问题，一直在理论界与实务界存在争议。以下，笔者拟就这一问题进行分析讨论，提出自己的一些浅见。

一、公证执业区域制度的法律分析与实践发展

我国公证执业区域的相关规定，主要体现在《公证法》《公证程序规则》《公证机构执业管理办法》等几部法律法规之中。《公证法》第二十五条规定：“自然人、法人或者其他组织申请办理公证，可以向住所地、经常居住地、行为地或者事实发生地的公证机构提出。申请办理涉及不动产的公证，应当向不动产所在地的公证机构提出;申请办理涉及不动产的委托、声明、赠与、遗嘱的公证，可以适用前款规定。”《公证程序规则》第十四条对此进行了重申，同时在第十五条、第十六条分别规定了多名当事人申办同一公证事项时，公证执业区域的选择问题及就同一公证事项公证机构执业区域出现冲突时的协调问题，并在第十三条第三款明确要求“公证机构应当在核定的执业区域内受理公证业务”。《公证机构执业管理办法》第十条第一款则规定了公证执业区域的单位划分，即包括县、不设区的市、市辖区的辖区，以及设区的市、直辖市的辖区或者所辖城区的全部市辖区两种。从上述规定可以看出，我国的公证执业区域制度设计具有如下几个方面特点：（一）虽然同一执业区域的公证机构不再以行政级别进行划分，但公证机构执业区域的单位划分仍然沿袭《公证暂行条例》中的管辖规定，使公证机构的执业区域无法完全与行政区划脱钩，保留了一定的行政色彩;（二）执业区域制度的规定，既约束公证机构的业务受理行为，也限制当事人的公证申办行为，特别是对比法国、德国、我国台湾地区等世界上公证业发达的国家或地区在公证执业区域问题上并不针对当事人申请公证的地域进行限制的做法②，我国的规定显得过于严苛、不够灵活，公证当事人并没有根据公证机构公证质量、服务水平等因素进行充分选择的自由空间。

就实践层面来看，虽然《公证机构执业管理办法》规定了两种单位划分，但长期以来，全国各地公证机构的执业区域，基本执行的是上世纪80年代公证制度恢复时的做法，即以县、不设区的市或市辖区的辖区为划分单位。2015年10月1日，山東省在济南、淄博、潍坊等三市开展了以设区的市全部辖区作为一个执业区域的试点工作，为全国公证行业的执业区域调整探索了道路。③在实践取得良好成效的基础上，2016年12月，经司法部批准同意，山东全省以设区的市的辖区为单位，对公证执业区域进行调整，调整后，17个地市分别作为一个执业区域④。此后，甘肃⑤、江西⑥等地也先后开展了以市辖区与作为一个执业区域的试点工作。而全国范围内的公证执业区域调整，则是通过2018年2月8日司法部办公厅下发的《关于调整公证机构执业区域的通知》得到了实现。根据该通知文件的规定，河北、山西、内蒙古等23个省、自治区的公证机构执业区域范围，在调整后变更为设区的市的辖区。至此，公证执业区域的放开的趋势初见端倪。

二、公证执业区域制度的存废之争

关于公证执业区域制度的存废问题，主张保留者与主张取消者均有各自的理由。

主张保留该制度者的理由主要包括：公证执业区域制度的设置，一方面是通过对公证机构这个公证服务输出的终端渠道进行限定和划分，避免资源的浪费，另一方面也是为了避免公证机构之间的不正当竞争，构建合理的竞争秩序。⑦与此同时，公证执业区域的设定，还有助于维护公证质量及公证公信力，防止风险大的公证业务流向质量标准掌握较松的公证机构。⑧

主张取消该制度者的理由主要包括：其一，公证业务无执业区域限制已成为世界公证的一个惯例，我国要实现与国际公证的接轨，就必须破除对公证执业区域的严格限制，特别是对当事人一方的限制⑨;其二，公证应当遵循便民利民惠民原则，公证执业区域制度设置本身有违上述原则，不利于公证申请人对自身合法权益的及时保护;其三，法律虽规定了公证执业区域制度，但未明确公证机构违反该制度所出具的公证书的效力问题，为公证实务造成了一定的困惑，让公证活动的结果产生了不可预测性;其四，放开公证执业区域的限制，有助于推动公证行业内部的充分竞争，从而促进各公证机构提升自身的服务水平、服务效率和服务质量，促进公证事业的健康发展。

笔者认为，公证执业区域制度的存废问题，本质上体现着我们对公证行业的属性认识。应当认识到，公证是公共法律服务的重要组成部分，公证行业的属性就是提供法律服务的中介组织。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确把公证机构与会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、仲裁委员会等并列，界定为市场中介组织，要求发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督的作用;十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》再次提出，要健全中介服务体系，规范会计、律师、公证、资产评估、咨询等社会中介机构的行为。既然是中介组织，那么公证行业的发展，也必须遵循诸如律师事务所、会计师事务所等其他中介组织的一般发展逻辑，走社会化、市场化的道路。在这一方面，首先，当我们考察律师事务所、会计师事务所时就会发现，法律并未对这些机构设置执业区域限制，其可以在全国范围内开展相关业务，而正是在市场竞争机制的充分作用下，我国的律师行业、会计师行业在过去的几十年间，不论从业务规模、机构数量、人员素质、国际竞争力等方面来说，都得到了长足的发展。反观公证执业区域的设置，实际上是人为地阻碍了公证行业的朝着社会化、市场化的方向发展，这种以“公证行业发展不够均衡，弱小公证机构在取消公证执业区域制度后将难以生存”为由而提供的“父爱式保护”本身只会造成公证人员安于现状、不思进取、知识结构老化等问题的存在，反而影响公证事业的长远发展。其次，中介组织是为包括自然人、法人和非法人组织等市场主体提供专业服务的组织，在当前国家进行供给侧改革，推动各领域“放管服”改革的背景下，公证机构所提供的法律服务就必须以社会的需求为导向，以当事人的体验为先，根据市场的供需关系、服务要求开展业务、提供服务。正如前文所分析，公证执业区域制度设置，本身为当事人申办公证业务造成了一定的阻碍，纵使有向住所地、经常居住地、行为地或者事实发生地的公证机构提出公证申请（房产继承、房产赠与合同、房产买卖合同等涉及不动产的非单方法律行为公证除外）的选择空间，但在城市经济的发展、交通设施的完善、地区政策的吸引等因素的作用下，我国人口流动将愈加频繁，在不同地区投资置业的现象也将更加普遍，上述选择空间已经显得过于狭小，给当事人申办业务带来诸多不便。举例来说，对于当事人离开住所地，前往其他地区工作生活但尚未达到一年以上标准的，如果严格按照公证法的规定，当事人就只能回原籍申办公证业务;涉及继承被继承人遗留在不同地区的不动产公证的，继承人还必须到各不动产所在地的公证机构进行申请，在办理赋予债权文书强制执行效力公证时，遇有抵押不动产情形的，同样面临这一问题;在办理保全证据的场合，基于地方保护主义、公证员不足等因素限制，容易产生在执业区域内的公证机构不愿受理或无能力受理，而有愿意且有能力受理的公证机构又因为不符合执业区域的要求被排除在外，当事人缺乏保护自身权益的必要手段。以上示例，对于当事人而言未免显得过于苛刻，不符合公证便民利民惠民的原则。再次，对于发展创新中的公证行业来说，随着公证参与司法辅助事务、电子公证业务等新型领域公证业务的发展，继续严格坚持公证执业区域制度已经显得既不现实，也不可行，恐将阻碍这些刚刚起步新型业务的发展。因此，放开公证执业区域限制，应当成为我国公证制度未来发展的一个必然方向。

三、总结

当然，鉴于当前我国各地公证行业发展情势的较大差异，在全国范围内放开公证执业区域的工作也不可能是一蹴而就的。但一省之内的公证机构发展情况还是大致均衡的，也是管理可控的，因此，可以尝试以省为划分单位进行公证执业区域放开的有益探索，并赋予当事人在全国范围内根据公证质量、服務水平等因素自主选择公证机构的自由空间，从而为将来在全国范围内放开公证执业区域奠定坚实基础并逐渐积累经验，促进公证事业的有序长远发展，并不断提升公证法律服务便民利民惠民化水平，切实增强人民群众的幸福感和获得感。

[ 注释 ]

①赵大程，主编.公证程序规则释义[M].法律出版社，2006.41.

②王斌.公证执业区域制度若干问题[J].中国公证，2011（8）：30.

③《山东公证执业区域调整情况》发布会举行[EB/OL].中华人民共和国国务院新闻办公室网站.http： // www. scio. gov. cn/ xwfbh/ gssxwfbh/ xwfbh/ shandong/ Document/ 1537273/ 1537273. htm，2018-11-19.

④山东省司法厅公证管理处.山东公证执业区域调整为17个[J].中国公证，2017（1）：18.

⑤甘肃省开展公证执业区域调整试点工作[EB/OL].法制网.http： // www. legaldaily. com. cn/ locality/ content/ 2017-01/06/ content_6945300. htm？node=32260，2018-11-19.

⑥江西开展公证执业区域调整试点 南昌九江两市居民可在本市办业务[EB/OL].江西政法网.http： // www. jxzfw. gov. cn/ 2017/0515/ 20170515149. html，2018-11-19.

⑦李全息.群说中国公证执业区域及管辖制度[J].中国公证，2013（9）：51.

⑧刘疆.公证改革的10个基本问题[J].中国公证，2003（1）：38.

⑨金涛.试论我国公证管辖制度——从浙江省高级法院建议公证机构放开公证管辖说开去[J].中国公证，2011（7）：52-53.

[ 参 考 文 献 ]

[1]宾莉，刘锋.外汇执法呼唤法律法规完善[N].金融时报，2006-1-18.

[2]汪洋，外汇新政：从“藏汇于国”到“藏汇于民”[J].中国外汇，2006，5：22-23.