政策工具视角下住房保障政策文本量化研究——基于改革开放40年的考察

娄文龙，张 娟

（燕山大学a.公共管理学院;b.京津冀协同发展管理创新研究中心，河北 秦皇岛066004）

一、问题提出

住房作为居民“衣食住行”中必不可少的基本生活必需品，是人们提升生活质量和增加生活幸福感的重要影响因素，特别是我国传统的安居乐业思想使得住房在整个生命历程中一直都有着非同寻常的重要影响。改革开放后，我国GDP 快速增长以及贫富差距不断加剧，而房价的不断上涨进一步导致了不同阶层居住状况的分化，特别是低收入家庭以及外来流动人口在高昂的房价面前不得不蜗居于条件比较恶劣的住房中。时至今日，住房问题已经成为了制约我国经济进一步发展和提升居民生活质量主要的非制度因素。由于住房保障关系到我国房地产市场的完善和低收入群体的住房福利，也一直受到中央政府的高度重视。因此，中央政府希望通过加强住房保障的投入和建设来解决广大低收入群体和外来流动人口的住房问题。正如奥斯本和盖布勒所说：“今天政府所面临的核心问题不是它们能做什么，而是如何做”[1]。为此，中央政府出台了一系列住房保障政策来解决这一问题，如《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《廉租住房保障办法》、《关于做好城镇住房保障家庭租赁补贴工作的指导意见》等系列文件。“十二五”期间我国政府提出要新建3600 万套保障房，其中2011年就要完成1000 万套保障性住房，同时也加大了住房保障领域土地、资金等多种要素的投入，并通过加强对地方政府的考核来确保这一政策落到实处。2017年11月，习近平在党的十九大报告中提出“要让全体人民住有所居”的住房制度改革方向后，我国的住房保障政策和实践都步入了一个新时代，而如何实现这一议题将是政府未来发展和努力的方向。

住房保障政策涉及政策工具的设计、搭配及建构，从有限的政策工具入手正是理解政府错综复杂的活动的一种有效途径[2]。其他国家的成功经验表明，政府综合运用多种政策工具并构建出完善的住房保障体系，正是有效解决住房问题的治理之道。同样，合理地运用政策工具以实现住房保障政策效果的最大化，这给我国住房保障政策的完善提供了经验借鉴，也是我国政府未来改革的方向。为了实现这一目标，需要厘清以下问题：改革开放以来中央政府出台了哪些住房保障政策？在这些政策中隐含着哪些政策工具？这些政策工具的特征和分布如何？是否存在着有待改进的部分？ 因此，本研究从政策工具理论的视角审视住房保障政策，对于优化住房保障政策的资源配置功能、提高住房保障政策的实施效果有着十分重要的理论价值和现实意义。

二、研究综述

住房保障政策一直是学术界关注的重要领域，国内外学者对这一问题展开了详实的研究。第一，注重于住房保障政策的制度设计。当前中国城镇住房保障制度尽管设计了多种住房保障模式，但是并没有考虑到土地资源和政府资金的有限性、部分市民“逆城市化”的住房需求等，存在着严重的制度缺陷[3]。再加上住房保障范围存在着诸如政府定位不明确、住房政策缺乏长期目标和法律保障以及不同层级政府间对于住房保障范围有着争议等问题[4]，特别是专门针对农民工等群体的住房保障政策尚是一片空白，并未被纳入到城镇住房保障体系之内[5]。为此，需遵循公平优先、兼顾效率以及适度性保障的原则，从顶层设计来创新住房保障制度[6-7]，构建出包括共有产权在内的多层次住房保障产品，并鼓励非营利性住房保障机构和引导社会资本参与进来[8]，其关键在于从土地制度入手，确立以需求侧补偿和全面覆盖为特征的城镇居民用地配额制度来确保土地的供应[9]，从制度上消除流动人口安居之路上的障碍，扩大住房保障的覆盖率，从而解决流动人口的住房问题[10]。第二，关注于住房保障政策的内容。住房保障政策需要涵盖住房保障的各个环节，如住房保障的用地方式上应该将暗补转变为明补；产权由模糊转变为清晰；土地权益租售均衡化等[11]。住房保障的供给方式应与住房发展所处阶段相一致，“买、租结合”及“人头补贴与砖头补贴相结合”；适当对贫困户实施分散等[12]。住房保障对象的甄别应从加大信息公开力度，增加高收入群体的购买保障房成本着手，确保住房困难群体能够享受到相应的住房保障，杜绝高收入群体挤占低收入群体的住房福利[13]。住房保障补贴模式应依据政府的住房保障财政预算支出和支付能力，选用配物补租与实务配租相结合，并采用住房消费支出份额、合理住房消费标准相结合的方式[14]。住房保障的退出机制应该克服政府与住户间的信息不对称，通过建立个人信用档案、设立多部门联审机制及专门的退出机构等对策来实现保障性住房的有效退出[15]。基于政府和市场的关系，住房保障实践可以分为自由市场模式和社会市场模式，政府在住房保障支出水平呈现出“倒U 曲线”，可以结合这种演变轨迹探索我国住房保障模式的优化问题[16]。

综上所述，目前对我国住房保障政策的研究主要集中在对政策制度设计的不足和具体政策内容的缺陷进行归纳，对住房保障政策的研究以定性为主，缺乏定量研究。以上研究大多基于定性的政策文献解读，依赖于研究者的知识结构、学科背景和价值立场，使其研究的科学性和合理性容易受到质疑[17]。住房保障体系是一套复合的政策工具体系，通过对政策工具的调整和重新组合能起到优化资源配置和提高效率的关键作用，可见分析这套政策工具的适用性同样是住房保障政策不断优化的基础，更是促进住房问题解决的途径之一。随着政策文本定量分析方法的广泛运用，政策工具视角下的政策定量研究也成为了一种正在兴起的研究范式。已有学者将这种方法运用到中国风能政策[18]、闲置土地治理政策[19]、“一带一路”倡议政策[20]等领域的研究中，但鲜有学者关注于住房保障政策的政策工具研究，缺乏对住房保障政策工具选择的系统把握，可能导致政策工具研究缺乏针对性，这与政策工具在住房保障政策领域中的地位不相称。。本文尝试着从政策工具视角出发，构建中国改革开放至今40年来中央政府所颁布的住房保障政策数据库，采用政策工具理论与政策内容分析相结合的方法，对住房保障政策工具的选择和运用展开系统的研究。

三、研究方法与样本选择

（一）研究方法

内容分析法（Content Analysis）是一种通过深入分析研究对象内容来探究本质的方法，其实质是分析文献内容所含的信息量及其变化，以求通过数据对内容进行可再现的、有效的推断[21]。政策文本作为政策信息的“载体”，政策工具等内容都内化于文本之中，分析政策文本的具体内容有助于我们更加细致、客观地探讨政策研究命题。美国学者贝雷尔森（Bernard Berelson）将内容分析法界定为一种客观、系统和定量地描述具有明确特性信息内容的研究技术。该方法作为一种较高层次的情报分析方法具有十分可观的应用价值，可用于定性和定量数据，并以归纳或演绎的方式使用，能用于研究任何可记录、可保存且有价值的文献[22]。

（二）样本选择

公共政策作为政治系统的产出，往往以法律、规章、条例等政策形式出现。住房保障政策作为公共政策的重要组成部分，是指各级政府为解决中低收入群体的住房问题并保障其居住权益，而以正式文书颁布的各种法规性文件，如法规、条例、通知、办法等的总称。本文选取的政策文本来源于政府公开文件，主要从中央政府各部委门户网站、北大法宝数据库进行收集，分别按照标题和全文，以“住房”、“安居工程”、“房地产”为关键词进行搜索，选择与住房保障密切相关的政策文本建立数据库。但因涉及的政策文本数量较多，本文为保证样本的代表性、有效性和准确性，主要遵循以下四条原则进行选取：一是政策发文单位须是中央政府及各部委，不包括地方政府部门；二是相关政策主要针对住房保障而制定的，删除政策文本中只简单提及住房保障主题的政策；三是政策文本的类型主要包括法律法规、通知、办法、意见、条例等正式文件，领导人讲话、会议记录、行业标准等政策文本不计入；四是时间维度上选取改革开放后的住房保障政策。基于这四条原则，本文以1978年为起点，但改革开放初期关于住房保障政策多以领导人讲话等非正式政策文本传达，符合样本选择原则的政策文本几乎空白，因此所能找到最早的符合要求的政策文本为1981年《关于安排军队退休干部住房建设的报告的通知》到2017年《关于维护住房公积金缴存职工购房贷款权益的通知》，共选取有效政策样本212 份，按颁布时间建立住房保障政策文本数据库（如表1所示，由于篇幅限制，表1为缩略表）。

（三）研究思路

住房保障政策是一种综合复杂的社会政策，既涉及不同阶段的住房政策主题和政策内容，也包括政策内部各种政策工具的设计、组织和搭配。本文采用内容分析法，选取中央政府及各部委颁布的住房保障政策文本作为分析样本，首先从整体上对政策主体、政策主体间合作、政策类型、政策年度数量和政策高频词进行描述性分析，掌握国家层面上住房保障政策的总体发展状况。然后在具体内容分析中，运用政策工具理论对选取的政策文本进行编码来定义分析单元，进而将编码后的政策工具归入分析框架中进行频数统计，通过文本量化描述住房保障政策工具的选择与运用情况。最后对政策工具的使用特点及存在的问题进行分析，为完善我国住房保障政策提供相关的政策建议。

表1 1978—2017年中国住房保障政策文本一览表

四、住房保障政策文本的整体分析

自改革开放以来，中央政府就将住房保障作为经济制度改革的重要内容之一。正如学者所言“政策选择过程中很多研究过多关注政策工具的实际效能而忽视了政策工具的‘象征性因素’”[23]。其中的“象征性因素”便是指政策工具可以告诉我们政府意图是什么，政府对社会问题的看法以及可能地回应。因此，历经40年的住房保障政策时间之长、数量之大，都需要对其全貌有一个整体分析。

（一）政策主体

随着改革开放的不断深化，住房制度改革使得住房分配责任从政府和单位转移到政府、市场和个人，住房保障政策场域中的政策主体也相应地从单一变为多元。从我国住房保障政策的颁发主体来看，发文机构共涉及23 个部门，主要包括国务院、国务院办公厅、国务院组成部门（住房与城乡建设部、财政部、中国人民银行、国家发展与改革委员会、自然资源部）、国务院直属特设机构（国有资产监督管理委员会）、国务院直属机构（国家税务总局、统计局等）及国务院直属事业单位（中国银行保险监督管理委员会）等。需要特别提出的是，部分部委如住房与城乡建设部、国家发展与改革委员会、自然资源部经过数次机构改革后其名称出现了变更，因此本文按照机构改革的历史沿革采用最新的称谓并进行统计。不同部门由于职能的差异对住房保障的关注程度也都不尽相同，国务院、住房和城乡建设部和财政部这三个部门对住房保障的关注度最高。其中住房与城乡建设部是我国住房保障政策制定的主要部门，单独和联合颁布了116 份政策；其次财政部单独和联合颁布了76 份政策；再次国务院单独和联合颁布了20 份政策。

（二）政策主体间合作

现代社会已经演变为复杂性社会，公共问题也往往面临着跨界、跨层级甚至是跨区域的问题[24]。因此任何公共问题都无法由单独个体独自解决，住房保障问题的复杂化要求政策主体间根据自己的职能以及发挥专业化优势展开深层次的合作。从时间序列来看，因政策总体数量在不断增加，因此无论是单独发文还是多部门联合发文的数量都在逐步增加。本文对23 个政策主体间的合作情况作进一步分析，发现有10 个部门单独颁布过住房保障的相关政策（见表2），占政策样本的56%。由于住房保障属于住房与城乡建设部的主要职能之一，因此该部门单独颁布了47 份政策，在所有的部门中位列首位；其次是国务院和财政部，这两个部门分别单独颁布了18 份政策。

表2 政策主体单独发文数量统计表

多部委联合颁布政策占到了44%（如图1所示），这说明政策主体逐步开始展开部门间合作。其中住房与城乡建设部、财政部和国家发展与改革委员会参与联合发文次数最多。

图1 政策主体联合发文比例图

（三）政策类型

住房保障政策的类型表现为“通知”、“意见”、“办法”、“决定”、“规定”等9 种形式，并未有以"法律"名称出现的政策文本（见表3）。因为住房与城乡建设部和财政部是承担和落实住房保障的主要职能部门，受限于其部门的行政权限，更多地以部门规章为主对某领域进行规划和指导，所以以“通知”类型出现的政策文本数量最多，占政策文本总量的59%。其次为“意见”、“办法”，分别占总数的17.5%和16.5%，这类政策适用于对重要问题提出见解和处理办法。相比之下，“计划”、“条例”、“规定”、“决定”、“通报”、“规划”等类型的政策颁布数量较少，仅占总数的7.2%。

表3 住房保障政策文本类型统计表

（四）政策年度与数量

住房保障政策作为一种行政资源，政府对这一领域的关注度在一定程度上可以通过政策数量变化反映出来。住房保障政策经历了多次政策范式变迁[25]，在不同年度数量严重地不均衡（如图2所示）。改革开放后，中央政府的重心在于逐步废除福利分房制度，故而从1978年到1997年间住房保障政策颁布数量较少，每年只有零星的政策出台。1998年之后城镇住房制度改革正式启动，改革的方向是建立起市场化为导向的住房供给结构，参与到住房保障的职能部门也在逐渐增加，政策数量出现“井喷式”地增长，并于1999年达到第一个高峰值（14 份），此后经济适用房政策的逐渐淡化而使得政策数量开始急剧下降。随着房价的一路上涨，2006年之后中央政府又开始重新重视住房保障领域，并出台了一系列相关政策，在2010年再次达到了新的峰值（22 份），随后几年仍保持着一个较高的数量。

图2 住房保障政策年度颁布数量分布图

（五）政策高频词

政策目的可以通过政策主题予以呈现，而政策高频词可以在一定程度上反映出特定政策文本所阐述的核心内容。为了更加全面地把握住房保障政策主题分布，本文首先运用Bibexcel软件对筛选的住房保障政策文本进行词频统计，然后借鉴改进后的普赖斯公式法确定历年政策高频词，去掉部分不能反映住房保障政策重点的词，如“住房”、“保障”、“管理”等，找出频率最高的前40 个高频词（见表4）。

表4 住房保障政策的高频词

本文进一步通过UCINET 软件绘制政策高频词的社会网络图，以便能够更加直观地观察到这些高频词间的网络关系（见图3），其中节点间的连线表示两个主题词共同出现在同一个政策中，节点的大小可以反映主题词的中心度强弱。“住房管理”、“住房金融”、“住房信贷”、“税收政策”、“土地供应”等高频词处于网络的中心，这也说明中央政府对住房领域的关注度较高：一方面强调对住房市场进行监管，促进住房市场健康发展；另一方面重视运用金融、财政、税收和土地等手段推进住房保障发展，以求解决中低收入群体住房困难问题。

五、政策工具视角下的住房保障政策文本分析

公共政策是由各种政策工具的设计、搭配及组织所形成的，而政策工具正是将公共政策从理念变为现实，从而实现政策目标的手段[26]。可见，政策工具是政策过程分析方法在工具理性层面的发展和深化，住房保障政策体系隐含着一套复合的政策工具体系，如何选择和设计政策工具会直接影响到住房保障政策执行的效力和政策目标的实现，也为我们观察和分析我国的住房保障政策提供了一个理论视角。因此，通过对住房保障政策工具的量化分析，可以更加清晰、直观地了解我国在中央层级的住房保障的整体状况和发展历程。

图3 住房保障政策高频词的社会网络图

（一）政策工具的分析框架

政策工具也称为政府工具、治理工具，简单地讲是政策主体为实现政策目标所运用各种治理手段的总称。政策工具可以用来解决公共问题而受到广泛关注和讨论，但每种工具都有各自的特点、适用性和应用机制，这促使对政府工具加以分类成为首要研究任务[27]。对政策工具的划分有很多种，其中Rothwell ＆ Zegveld 根据政策工具对科技活动的作用方式将政策工具分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具[28]。这种划分方法因其界限清晰且具有可操作性而获得了学术界的普遍认同。住房保障的关键在通过构建完善的住房保障制度环境，引导住房保障供需双方的行为，从而合理地配置住房保障资源。因此本文采用Rothwell ＆ Zegveld 的分类模型，并结合我国住房保障的具体特点将政策工具分为3 类14 种（具体见图4）。

1.供给型政策工具

供给型政策工具是指在住房保障政策实施过程中，即住房建设前期的规划选址、建设中的装饰设计与配套设施、建成后的分配机制以及运行管理中政府提供资金、信息等支持增加住房供给，同时鼓励覆盖不同保障群体的住房形式以解决住房问题。具体来说，供给型政策工具指政府通过提供土地、资金、信息、配套设施等的支援，推动住房保障相关要素的供给状况，保证住房保障供给的数量、质量和效果的各种措施，在形式上表现为土地政策、资金支持、住房形式、配套设施和信息支持。

2.需求型政策工具

Rothwell 和Zegveld 认为需求型政策工具主要直接作用于市场维度，与科技创新政策的不同之处在于，住房保障政策更多体现公共性、福利性，因此本文将住房保障需求型政策工具界定为从政府针对住房保障的对象通过降低租金收入比、货币补贴等方式，直接作用于消费者，提高保障对象的住房可承受能力或改善其住房状况，以及为减轻政府供给压力而引进其他市场主体，扶持保障性住房市场化运作，刺激住房需求所采取的政策措施。具体而言，需求型政策工具旨在有效保证住房保障的需求，拉动住房保障产品的开发，形成合理住房保障需求的各种措施和手段，在形式上表现为实物补贴、货币补贴、服务外包和政府采购。

3.环境型政策工具

住房保障实施的环境因素并不能直接决定住房保障的供需，但是可以间接地推动住房保障政策作用的发挥。环境型政策工具指政府通过目标规划、金融、税收和法规管制等方式影响整个住房保障体系，旨在为住房保障提供更好的环境因素，在形式上表现为目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制、策略性措施。

图4 住房保障政策工具的分析框架图

（二）基于政策工具的住房保障政策文本内容分析编码

公共政策文本行文用语受到较多限制，其相对简单的词汇量和语法结构使得文本分析难度大大降低，具备良好的数据可编码性[29]。本文首先对212 份政策文本的具体条款按照“政策编号-具体条款/章节”进行编码，然后依据住房保障政策工具分析框架将其归类，形成了住房保障政策文本内容分析单元编码表（如表5所示，由于篇幅限制，表为缩略表）。

（三）基本政策工具维度的统计分析

本文运用内容分析法对政策文本的具体内容分析之后，在政策工具单元编码的基础上，依据政策工具的类属归类后得到统计结果汇总表6。总体来看，我国住房保障政策工具的运用兼顾了供给型、需求型和环境型三类政策工具。改革开放以来，城镇住房制度伴随着经济体制转型发生了根本性的变革，中央政府将建立现代城镇住房制度作为首要任务。由于我国住房制度改革需要和市场化导向的经济体制改革相匹配，因此住房制度的制定几乎是从无到有，特别是逐步废除计划经济体制下所形成的福利分房政策，再到建立社会化、专业化的住房供给体制、商品化和货币化的分房制度等。在此基础上，住房保障政策也相应地经历了由点到面的探索过

程，无论是改革之初建立具有社会保障性质的经济适用房供给政策体系，还是2007年强调建立多层次的住房保障供给体系，这40年来中央政府运用了大量的环境型政策工具（68.86%）来完善住房保障政策环境，也成为了最主要的政策工具。在1998年实物住房分配政策被终止后，保障性住房也被逐步淡化，这也导致了住房保障的供给数量仍然严重匮乏。直到2007年，住房保障重新受到中央政府的重视并纳入政府议程中，同时采取了一系列强有力的行政措施加强住房保障的供给，因此供给型政策工具的比重次之，占到了23.72%。但是中央政府更多地关注于住房保障的供给数量，因此对于住房保障的需求重视不够，需求型政策工具则仅占7.42%。

表5 住房保障政策文本的内容分析单元编码表

表6 住房保障政策工具分布汇总表

本文对这三种政策工具的分类进一步进行细致地分析，可以更加清晰地发现每一类型的政策工具运用的具体偏好（如图5所示）。

图5 住房保障政策工具比例分布图

1.环境型政策工具的分布情况

法规管制（53.78%）在环境型政策工具中使用频率最高，金融支持、税收优惠和策略性措施分别占15.12%、12.76%和10.78%，目标规划相对较少（7.56%）。法规管制工具的频繁使用表明中央政府注重于住房保障法规的制定和政策过程的管制，希望通过法规管制工具来规范住房保障运行的正常秩序。同时也注意到金融、税收以及配套性政策都是住房保障政策系统必不可少的要素，这些政策工具的运用也占到了一定的比例，配合着法规管制工具共同发挥着相应的作用。但是目标规划较少致使住房保障政策缺乏持续性，这也和我国住房保障政策年度颁布数量分布情况相一致，这说明我国住房保障政策更多地是被动地、应急式的来应对亟需解决的问题，而前瞻性的政策引导则相对不足。

2.供给型政策工具的分布情况

在供给型政策工具中，资金投入（31.29%）运用最为频繁，其次为信息支持（23.74%），土地政策和住房形式分别占20.14%和16.55%，配套设施所占比例最少（8.27%）。从供给型政策工具的分布情况来看，中央政府在停止住房实物分配后，主要通过土地供应、信息支持和资金投入来保证多层次的住房保障供给，这也说明中央政府意识到土地、资金和信息三者都是住房保障供给中的基本要素，并以不同的住房形式来供给特定的群体。但是忽视了住房保障的配套设施，这使得住房保障产品供给的完善程度，将会影响到保障群体居住的舒适性。

3.需求型政策工具的分布情况

在需求型政策工具中，货币补贴最多 （59.77%），其次为服务外包和实物补贴，均为17.24%，而政府采购仅占5.75%。货币补贴工具的高频率运用体现了我国住房领域改革思路——从提租补贴到优惠出售公房再到货币化购房补贴，这一思路也贯彻到住房保障领域。目前，货币补贴已成为解决低收入群体住房的主要方式，而实物补贴成为一种辅助性的方式。这也与住房保障理念的改变相一致，中央政府对住房困难群体从“实物保障”转变为“权利保障”[30]。为了应对住房保障需求的快速增长，政府尝试着运用服务外包和政府采购等市场化政策工具来拉动住房保障，但是进展缓慢，表明政府与其他市场主体合作还明显不够。

（四）政策工具的时间维度分析

政策工具的发展变迁反映出与时俱进的创新特征[31]。在对政策工具进行整体分析的基础上引入时间维度，可以更好地观察政策工具在不同阶段表现的差异性。本文以1998年住房实物分配政策的终结和2007年中央政府强调“市场配置和住房保障并重”为时间节点，将我国住房保障政策分为了三个阶段（如图6和表7所示）。从时间维度来看，不同类型政策工具的数量以及结构在各阶段所呈现的特征差异较大（如图7所示），与年度政策数量的变化相一致，这也是我国住房保障制度改革的缩影。

图6 三种类型政策工具运用的时间序列变化图

表7 不同阶段我国住房保障政策工具分布汇总表

1.住房保障改革准备和试点阶段：1978—1997年

中国拉开了改革开放的帷幕，随着住房制度改革的逐步推进，主要的改革措施包括出售公有住房、提租补贴、建立住房公积金制度等[32]。同时伴随着土地制度改革，我国住房开始由国家的计划提供向国家、集体、个人三者分担转变。其政策工具的分布状况也和这一阶段的改革目标相一致，环境型政策工具侧重于法规管制型和目标规划，而供给型政策工具则以资金支持为主，需求型中更多地依赖于货币补贴来推动福利住房的改革。1988年《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》的出台拉开了住房制度改革的序幕，提出了货币补贴、资金支持、税收优惠等政策工具。由于住房福利分配主要由国家承担，而且参与到住房保障中的职能部门单一，因此该阶段住房保障政策数量偏少，这也进一步影响到政策工具的总体数量，以环境型和供给型政策工具为主，只占到总数的5.2%。

2.住房保障改革的发展和推进阶段：1998—2006年

随着住房市场化的确立，1998年国务院出台的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》意味着住房福利分配制度的终结，并且建立起以经济适用房为主体的住房保障体系，参与到住房保障政策场域中的主体在逐步增加，政策数量较上一阶段有着大幅度地增长。这一阶段改革的主要内容包括房地产市场培育、住房货币化分配以及经济适用房的建设等，政策工具的应用趋于广泛。相比上一阶段，三种类型的政策工具运用相对丰富，占到总数的30.38%，其中环境型和供给型政策工具的数量占据多数并增长迅速，需求型政策工具数量相比仍显薄弱。但是随着住房政策逐渐偏向于市场化，具有住房保障性质的商品房取代了经济适用房，住房保障被慢慢淡化，政府住房保障的相对不足而使得中低收入群体的住房问题日益凸显。

3.住房保障的深化和完善阶段：2007—2017年

房价不断上涨促使中央政府开始重新审视现有的住房政策。以2007年《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、2008年《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》、2009年《2009—2011年廉租住房保障规划》为标志性文件，表明中央开始高度重视低收入家庭的住房问题，回归住房基本属性，力求改善人民居住条件。在该阶段确立了“市场配置和政府保障相结合”的住房制度发展方向，进一步深化和完善了住房保障政策。住房保障建设受到了中央政府的高度重视，并将住房保障的供给纳入到地方政府的考核体系中。在中央政府的推动下，我国逐步建立起经济适用房、廉租房、公租房和两限房等多层次的住房保障体系，住房保障政策体系和住房保障产品相比前两个阶段有了很大程度的丰富。在这一阶段，住房保障政策数量快速增长，出现井喷之势，占到了整体的64.42%。相应地，环境型和供给型政策工具也快速增长，并且环境型政策工具仍然是最主要的部分，但是需求型政策工具并未得到进一步发展。

图7 不同阶段政策主体维度的政策工具使用情况图

六、住房保障政策工具的研究结果分析

改革开放以来，我国住房保障在经历了40年的发展历程后，通过对住房保障政策的具体条款进行编码和统计，研究发现我国住房保障政策实现了兼顾供给型、需求型和环境型三种类型的政策工具，但是在政策工具的分布结构、选择和运用等方面上还存在以下不足。

（一）政策工具的结构不合理

我国住房保障政策偏向于应用环境型和供给型政策工具，二者占比超过90%，但需求型政策工具明显使用不足，仅占到7.42%。政策工具不仅在总体上的分布结构不够合理，而且每一个阶段都呈现出类似的特征。

1.环境型政策工具的法规管制类比率过高

随着我国面临的住房问题愈加复杂化、多元化，中央政府在市场化导向的经济体制改革进程中运用了大量的法规管制类政策工具来改善住房保障的政策环境，并开展一系列的审批、监督、管理等活动。如1998年《关于大力发展经济适用住房的若干意见》和《经济适用住房管理办法》中，制定了经济适用住房开发贷款、上市出售、价格限制等具体的管制性条款。这些条款一定程度上规范了住房保障的发展，在建立住房保障供应体系方面取得了一定成效，另一方面由于住房保障政策过程中遇到的滞阻、曲解或象征性执行等情景，中央政府延续着传统的管控思维，在后续政策中不断地强调和使用法规管制性政策工具，又相继出台了《关于进一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知》、《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》等政策，不断强化法规管制等政策工具。而这一思路也一直延续到住房保障的深化和完善阶段。

2.供给型和需求型等政策工具相对不足

供给型政策工具主要体现在资金、信息、土地方面的支持上，如《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》、《住房保障档案管理办法》和《关于已购公有住房和经济适用住房上市出售中有关土地问题的通知》等政策。从这些政策内容来看，中央政府的重心主要关注于住房保障的供给数量。但是对于配套支持政策工具却并未涉及过多，导致住房保障功能不够完备，严重地影响到保障群体的居住舒适度，以至于出现住房保障的供给不足与空置的困境[33]。需求型政策工具主要集中在通过货币补贴保证住房保障的供给，服务外包和政府采购类工具运用较少，使得住房保障的需求严重滞后于供给，并制约着住房保障的供给。此外，环境型政策工具中目标规划工具的运用最少，说明目前住房保障政策工具选择中往往偏向于短期的、阶段性的政策工具，忽视目标规划的长远性、愿景式作用[34]。在缺乏统筹规划的情况下，政策数量和政策工具在不同年度出现了较大的差异，环境型政策工具也未能更加有效地发挥其预期的效果。

（二）政策工具的选择滞后于实践

政策工具的运用是为了实现政策目标，在当下治理环境日益复杂和变化的时代，任何试图依靠既有政策工具解决所有问题的想法都不切实际[35]。住房保障在每一个阶段都经历了漫长的过程，尽管中央政府已经意识到建立现代住房保障制度的重要性，但是由于路径依赖的惯性使得以往临时性的政策工具被固化。由于路径依赖的影响，临时性的政策工具因其在政策实践初期的探索而不断强化，于是转向其他政策工具也便变得不再容易[36]。从时间序列来看，正是因为政策工具结构的不合理和数量的不足导致了住房保障政策的演变与改革。根据统计的内容分析单元数量显示，每一个阶段较前一个阶段所统计的政策工具数量大幅度提升，根本上是因为当前这一阶段住房保障政策过程中所暴露出来的种种不足使得中央政府进一步运用相应的政策工具，希望能够破解上一阶段中所需要解决的政策问题。但是从政策工具构成看，环境型和供给型政策工具始终占据主要位置，且所占比例不断上升，法规管制类工具过溢，需求型政策工具缓慢提升，但仍显缺乏。这体现了随着政府面临情境的不同，政策工具发生了与时俱进的变化，但是仍显滞后。例如，为了改变住房保障供给不足的困境，中央政府在《关于印发2009—2011年廉租房保障规划的通知》中提出“新增廉租住房518 万套，新增发放租赁补贴191 万户”，到了2011年《“十二五”规划纲要》中更是制定了建设3600 万套保障房的目标。这就需要中央政府加大供给型和需求型的政策工具，同时进一步优化环境型政策工具来促进住房保障的供需状况，但是实际上中央政府仍然依赖于环境型政策工具，并侧重于管制工具，所以管制法规型政策工具在每一个阶段都运用得较多。而土地支持、资金支持等重要的供给型政策工具并未及时运用，各地方政府为了完成中央政府下达的住房保障数量要求，将棚改房加入到住房保障的供给形式之中[37]。服务外包、政府采购类等市场化的需求型政策工具可以有效地拉动住房保障需求，纵观这40年的发展历程，正是由于政策工具的选择滞后于实践，也未能从住房保障的需求出发来拉动住房保障产品的开发，使得住房保障政策目标的不能很好地得到实现。

（三）政策工具运用缺乏协调性

政策可以被界定为政府试图要做的事情和实际发生的事情的一种关系[38]，可见住房保障的政策主体应该认识到需要不断完善住房保障政策体系和修正具体政策以解决所面临的问题。因此，政策工具的运用是在复杂性与动态性之间不断寻找平衡点的过程。基于政策目标和政策工具协调运用的角度，政策工具的运用不仅包括政策工具间的协调性，更应该包括多元政策主体对政策工具运用的协调性。我国住房保障政策工具的分布体现我国政府逐步承担起住房保障政策的主体责任，运用自身权力和政府权威推进保障性住房建设，但较之原先政府的大包大揽，政府角色已经发生了实质性变化，政策工具使用呈多元化趋势，但是市场、社会参与住房保障供给仍有较大发展空间。从生命周期角度来看，住房保障的前期需要充足的土地投入、充裕的财政资金保证、制定成熟的法律法规等，中后期政府需要灵活的金融政策支持、较大规模的政府采购和服务外包、以及完善的信息支持等。但是无论从政策工具的总体还是不同阶段来看，住房保障政策工具的运用明显倾向于住房保障前期的激励，对中后期的支持力度不够，这就导致了住房保障的政策工具间缺乏协调性，所以导致住房保障数量的不足和质量的缺陷。另一方面，尽管政策主体也意识到了政策工具间的协调，如《关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》提出要“加强棚户区改造资金的使用管理和监督”，在《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》中提出要“强化地方主体责任”，在《关于维护住房公积金缴存职工购房贷款权益的通知》中要“加大联合惩戒力度”等，这些政策工具需要多元主体的配合才能发挥效果的最大化，但是在实践中并未有良好的协同。再如农民工的住房保障问题得到了中央政府的重视，逐步将这一群体纳入到住房保障范围中，但是到底是“用工单位负责”还是“政府主导，引导社会参与”[39]，需要政策主体间的进一步协调，目前也并没有明确，这也使得目前针对农民工住房问题的政策工具非常薄弱，农民工的住房保障仍然不容乐观。

七、完善我国住房保障政策工具的政策建议

为了更好地发挥住房保障的政策效果，特别是针对当前住房保障政策工具所面临的现实问题，需要通过对政策工具结构的调整和重新组合，并创新政策工具的运用，完善政策工具的制度设计，从而实现住房保障的公平、效率和稳定问题。

（一）优化政策工具结构

随着经济学理论和方法在政府管理实践中的普及和扩散，分析者可将政府出台的不同政策表达为各种人为的和可替代的工具。不同的政策工具有着各自的优势和用途，在实现住房保障目标的适用性上也存在较大的差异性。政府可能有赖于范围广泛的政策工具，以实现表达其中的目标。因此需要根据政策工具的特点进行协调和互补，优化政策工具的结构，从而促进住房保障政策的实施效果。首先，房地产是资金密集型产业，也需要有充足的土地作为房地产产品供给的最主要的要素，因此保障性住房同样依赖于金融政策和土地政策的大力支持。为此，中央政府需改善供给型政策工具，建立多渠道的筹资方式保证有充足的资金投入，直接提供大量价格低廉的土地或者以配建的方式保证保障性住房的用地，加强住房保障配套设施的完善程度，从而确保住房保障供给的数量和质量，以满足不同保障群体的住房需求。其次，市场的不断发育和社会力量的逐步发展为探索住房保障政策工具提供了条件，可以减少政府压力。增加需求型政策工具，可以通过这些市场化的政策工具，特别是加大政府采购、服务外包、住房补贴的运用比例，来引导住房保障的需求和拉动住房保障的供给。此外，我国住房保障制度尚未健全，住房保障模式也未成熟，所以今后一段时期环境型政策工具仍需要占一定比例，为住房保障发展创造良好的发展环境。因此还需要进一步优化环境型政策工具的内部结构，重视长期目标规划，适当减少法规管制类条款，合理制定金融、税收、策略性政策措施，确保住房保障政策环境的完善。

（二）创新政策工具的运用

新公共管理运动以后，政府关注企业精神，重视管理效率，不仅仅带来了政府管理规模的变化，也引起了政策工具格局的改变，即市场化政策工具的出现和增加。随着住房制度改革的不断深化，其他领域的市场化举措也被引入到住房保障中，这些市场化政策工具可以极大地提高政府在住房保障领域的管理能力。在供给型政策工具的使用上，政府应尝试着引入新的政策工具来扩展住房保障的产品形式，如共有产权住房、共享住房等[40]，通过设计更多的金融产品提供充足的资金支持，提供数字化、网络化等信息支持渠道[41]，以市场化的方式改善配套设施的供给，从而增强住房保障的供给能力。在需求型政策工具方面，中央政府应该鼓励和创新不同形式的外包政策和政府购买方式。由于货币补贴比实物更具效率特征和竞争性[42]，应着重从货币补贴入手，可以通过对住房保障的供给方和需求方提供货币补贴，并合理划分住房保障的补贴范围，从而提高住房保障的政策效果。

（三）完善政策工具的制度设计

公共政策是一种行为准则或行为规范，它规定对象应做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止[43]。从国际经验来看，制度设计是解决住房保障问题的根本，从而确保政策工具运用的持续性和合理性。我国住房保障政策首先需要加强顶层设计，中央政府应推动住房保障的立法，出台一部符合我国国情的《住房法》，将当前成熟的住房保障政策工具上升到法律层面，并进一步健全相关配套政策与细则，逐步从法律法规、长期规划和行业规范等方面完善住房保障的政策工具体系，确保住房保障政策的长效性和稳定性。其次，住房保障需要中央政府和地级政府的共同配合，因此需明晰中央部委和各级政府的主体职责，并且加强对住房保障职能部门的协调与管理，建立部门间的沟通机制和协同机制，形成部门间的政策工具运用的系统性和协同性，实现住房保障供给中多元主体的协同治理。最后，加强住房保障政策的执行力度，确保住房保障能够被有效执行，特别是环境型政策工具中的法规管制、目标规划、策略性措施工具的实施细则要落实到实处，确保这些政策工具能够实现预设效果。

八、结论与展望

（一）研究结论

住房保障已经成为每个国家的重要职能之一，并且通过不同形式的保障性住房产品来对低收入群体予以保障。我国政府也高度重视住房保障这项关系到国计民生的工作，在政策制定和政策实践中都做出了大量的努力。因此，有必要对当前的住房保障政策进行全面地检视，从而能够对未来进一步完善住房保障政策提供相关的政策建议。本研究对我国改革开放40年来住房保障领域的212 项政策文本进行了量化分析，理论贡献在于从政策工具的视角入手，采用政策工具理论与政策内容分析相结合的方法对我国住房保障政策文本进行了探索性的量化研究，从而可以从“微观”的政策工具角度分析“宏观”的住房保障政策，从而可以让整体的住房保障政策被有效地解析和呈现。

1.住房保障政策文本的总体特征

中央政府出台的212 份住房保障政策呈现出以下5 个方面的特征：（1）参与到住房保障政策场域中的政策主体从单一变为多元，发文机构共涉及23 个部门；（2）政策主体间合作也在不断加深。10 个部门单独颁布过住房保障的相关政策，占政策样本的56%，联合发文的比例则占到了44%；（3）政策类型以“通知”为主，占政策文本总量的59%；（4）中央政府对住房保障重视与否决定着年度的政策数量，因此政策数量在不同年度呈现严重地不均衡；（5）政策的高频词显示中央政府关注住房市场的发育和住房保障的发展。

2.住房保障政策工具的类型及变迁

总体而言，住房保障政策工具覆盖了供给型、需求型和环境型3 大类型14 种子类型，已经形成较为全面的政策工具体系。但是在时间维度上，不同类型政策工具的数量以及结构在住房保障政策的三个阶段所呈现的特征差异较大。第一阶段是住房保障的准备和试点阶段，由于中央政府以废除福利分房为主要目的，故而这一阶段的政策工具数量偏少；第二阶段政策工具较第一阶段有所增加，但是由于过度强调住房的市场化改革，政策工具仍显不足；第三阶段中政府于2007年后强调住房保障和市场配置两者并重后，高度重视住房保障的实践，这一阶段的政策数量占到了整体的64.42%，政策数量的工具也相应地占到了大多数。

3.住房保障政策工具存在的不足

结合住房保障政策文本的总体特征以及政策工具在时间维度的分布，住房保障政策工具在分布结构、选择和运用存在着以下不足：（1）政策工具类型结构不合理，特别是环境型政策工具中法规管制类比率过高，而供给型政策工具、需求型政策工具以及环境型政策工具的其他类型相对不足；（2）政策工具运用过程中受到路径依赖的惯性并不断强化临时性的政策工具，从而严重滞后于住房保障实践的需要；（3） 政策工具选择不论在生命周期阶段还是政策主体间都缺乏协调性。因此，中央政府可改善供给型政策工具，增加需求型政策工具和优化环境型政策工具三个方面来优化政策工具结构，引入新的市场化政策工具创新产品形式、资金支持和信息支持等供给型政策工具和鼓励不同形式的外包政策和政府购买方式来创新需求型政策工具的运用，加强顶层设计、明晰各级政府的主体职责以及强化住房保障政策的执行力度等方面完善政策工具的制度设计，从而发挥住房保障政策的最大效果。

（二）研究展望

政策工具的设计与运用将会决定着住房保障的政策效果。本文构建了住房保障政策文本数据库，从政策工具的视角系统地对我国住房保障政策进行了量化分析。基于本研究的思考，对住房保障政策的研究可以从以下几个方面进一步探讨。

第一，政策文本量化分析已经成为我国公共政策的一个重要研究领域，越来越多的学者运用内容分析法对不同政策领域的政策文本进行了量化研究。但是编码过程依赖于研究者的主观经验解读具体的政策文本，仍然带有一定的主观性，如何保证编码的信度和效度将会是量化过程最为关键的步骤，因此在编码过程中需要通过三位及以上的研究者独立编码再进行对比，从而确保政策文本量化的信度和效度[44]。

第二，政策工具理论给我们提供了一个较为成熟的理论视角，也是从微观视角分析住房保障政策的一个“切口”。但是仅从政策工具的维度仍然是不够的，政策工具作为政策目标到政策效果之间的桥梁，我们还可以结合政策目标或者政策效果归纳和演绎出更具解释力的住房保障理论框架，从多维维度构建出更为立体的分析框架，全面地检视和探讨政策工具运用的方式和效果。