OECD国家打造高品质生活的经验及启示

程子非

一、前言

党的十九大报告明确提出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，中国特色社会主义进入了新时代。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国一些中心城市的经济社会发展水平已赶上中等发达国家水平，在改善民生与创造高品质生活方面，同中国绝大多数地区相比必然有更加丰富的内涵和承载更高的发展期望。例如，上海市委市政府提出，“致力打造高品质生活，让所有工作和生活在上海的人们都能感受到这座城市带来的获得感、安全感和幸福感”，着眼市民对于教育、卫生、就业、养老、住房、文化体育和助困帮扶等基本公共服务的更高要求，着眼未来城市对生态环境的更严标准。

何为 “高品质生活”？国内有学者认为，打造高品质生活要以经济发展为基础，要鼓励社会资本和社会力量参与解决教育、医疗、就业、养老、住房、污染防治、个人信息安全等诸多民生现实问题，形成多层次、多样化、高质量的社会事业或社会服务体系（陶希东，2018）。更多学者是把“高品质生活”放在“民生”理论体系中论述，主要涉及宏观的社会政策领域（王刚，2016）。国外学者对“高品质生活”的研究主要是针对“生活质量”（Quality of Life）的考察，从国家、区域、甚至是城市内部尺度等层面比较生活质量的地区差异。J.K.Galbraith（1958）在《富裕社会》（The Affluent Society）中首次将“生活质量”作为学术用语。R.R.Bauer（1966）在《社会指标》（Social Indicators）论文集中将生活质量作为社会发展的指标内容进行了深入的研究。西方的社会指标运动进一步激发了学界对生活质量的关注，强调政府和学界不应单纯重视经济发展，而要关注社会系统。A.Campbell（1976）认为生活质量是对幸福的总体感觉，但偏向于研究特定领域的幸福感。Liu（1983）认为生活质量是“居住在特定环境下的个体获得的心理和物质上的福利”。因此，本文从“幸福感“这个视角来切入，从物质生活和精神生活的客观条件以及人们对生活总体水平和各种客观生活条件的主观评价两个方面来理解”高品质生活“。本文通过介绍OECD 国家的“幸福生活”指标体系及一些地区提升高品质生活的做法，为我国创建适合本土经济社会发展现状的“高品质生活”理论体系、为解决现阶段城市发展中遇到的问题提供一些经验借鉴。

二、OECD 国家和地区 “幸福生活”（Well-being）指标体系内容及特点

对于“生活品质”“生活质量”OECD 国家在“幸福生活”体系框架中有着相对应的衡量指标。2011年,OECD 推出测量生活质量的“幸福生活”（Well-being）指标体系，民众就物质条件和生活质量等11 个方面对自己国家在这方面的表现进行排序，形成各个国家及地区的“美好生活指数”（Better Life Index），用来衡量民众对生活的满意度。OECD 对于 “幸福生活”的测量与分析框架是基于其十年来对于社会进步衡量的研究和探索,包含了传统的社会指标GDP 未能反映的影响民众生活的一些因素,如安全、休闲、收入分配、环境清洁等（王俊秀，2011）。

相较于联合国的人类发展指数着重于“人类基本生存”与“追求幸福的条件”，欧洲生活品质调查偏重社会福利及个人感受，OECD“幸福生活”指标体系代表富裕国家所追求的价值，即“美好生活”，主要调查指标涵盖经济、社会、政治与个人，指标定位较客观，对于我国城市“高品质生活”指标体系建设及发展有较强的借鉴意义。可以说,该指标体系体现了现代社会对“幸福生活”的理解和诠释,即生活质量的高低应从人类的自身需求出发，最终达到身心健康、生活愉悦、社会物质文化生活全面发展这一根本目的（杨京英、何强、于洋，2012）。

OECD “幸福生活”指标体系的结构分为两个部分：生活质量和物质条件，具体又分为一级指标和二级指标（OECD，2019）。OECD“幸福生活”指标体系的基本框架体现四个方面的特点：一是以“人”为本，关注人们的幸福，而不是GDP、生产率和创新；二是关注不平等，考察不同群体人们的幸福，而不是平均状况；三是聚焦“产出”，关注幸福的产出，而不是幸福的投入，把幸福的成效作为指标；四是主客观兼顾，对于人们幸福感的考察既包含了客观的生活状况，也包含了个人主观感受的评价。OECD“幸福生活”指标体系不仅体现了健康、教育、住房、就业、收入、环境与社会稳定等内容，还包含了社会联结和公众参与及治理两个维度的测量指标。这与近代西方民生思想理论偏重于民权与社会保障，并广泛体现在政治和社会层面有关。西方相关思想理论大多从抽象的人和人性出发，以肯定人权为目的，主张人格平等，互相尊重，宣扬普遍的自由和平等、生存和发展，倡导自由、平等、博爱的人文关怀（臧乃康，2009）。

表1：OECD “幸福生活”体系

三、OECD 国家居民“幸福生活”现状

根据OECD 最新“幸福生活”指标体系报告《生活质量2017》（How's Life？2017）显示（OECD，2017），OECD 国家居民平均人均可支配收入31,000 美元，家庭平均财富330,000 美元。年龄15 至64 岁居民就业率达67%，平均年收入44,000 美元。2016年，2%的劳动力超过一年处在未就业状态。平均一个家庭每人占1.8 间房间，但是有2.1%居民居住在缺少基本卫生条件的住房里。可支配收入的19%用于租房及住房维护。每8 个人中就有1人一周工作超过50 个小时，平均休闲及个人时间（包括睡觉）一天少于15 个小时。健康状态方面，69%的人自我评价为健康。教育方面，近四分之三获得高中及以上学历。社会支持方面，89%的居民认为自己可以在需要时获得亲戚或朋友的帮助。80%的居民对他们当地的水质质量感到满意。安全方面，OECD 国家平均自杀率是3.6/100,000，超过三分之二的居民表示在夜晚单独行动时感到安全。最后，他们对生活满意程度达到7.3 分（10 分制）。

2017年，生活质量指数最高的前三个国家分别是瑞典、澳大利亚和新西兰，其中瑞典的环境状况最好，政府管理方面得分也较高；澳大利亚在政府管理和居民健康两个方面的得分都是最高的，并且居民安全及生活满意度也较高；新西兰在环境、社区及居民健康方面的得分较高，排名都在前三位。生活质量指数排序在最后三位的国家分别是智利、墨西哥和土耳其，其中智利的环境状况最差，安全方面的得分也不高；墨西哥在教育和安全方面的得分都是最低的，并且居民工作和生活平衡度得分仅为3.3 分，位居倒数第二；土耳其在社区以及工作生活平衡度的状况最不理想，在教育和环境方面也都位居倒数第二。

根据《生活质量2017》报告，OECD 国家在民生领域面临的突出问题主要体现在养老和就业方面。

首先，由于不断下降的生育率和不断延长的人口平均预期寿命，老年人口比重持续上升。根据OECD 国家及地区《2015 养老金一览》，2015年的总和生育率从1960年的3.18 下降到了2015年的1.67（OECD，2015）。 预 计 到2060年，除以色列以外的其他OECD 国家的总和生育率平均降至2 以下。与此同时，人均预期寿命却在不断增长。2010 至2015年期间，OECD 国家男性平均预期寿命达到77.2 岁，而女性达到82.7 岁。预计到2050年，男女的平均预期寿命将达到80 岁以上，女性的预期寿命将远高于男性。在低生育率和老龄化的双重影响下，预计到2050年，OECD 国家中主要发达国家的老年人口比重均将超过20%。其中，日本、意大利和德国等国家甚至将超过30%。2015年，OECD 国家的平均老年人口抚养比达到27.3，相较于1950年的13.9 增长了近一倍（南楠、侯慧丽，2016）。

其次，OECD 国家劳动力市场保障变弱，低收入风险增加。根据《2016 OECD 国家社会概览报告》，2015年，15%的OECD 国家青年人群（大约4000 万人）处于失业或未受教育状态，其中三分之二青年人并没有积极地寻求工作（OECD，2016）。2007年至2014年间，30岁以下的青年就业岗位减少了10%。其中，西班牙、希腊和爱尔兰的青年就业数量减少了将近一半。其次，该报告显示初中毕业的年轻人最先受到失业的冲击。在过去的十年中，未受高中教育的青年人离开学校的比重下降，然而25 至34 岁年龄段中每六人中就有一人没有高中学历，尤其是青年男性。尽管部分国家已将青年就业率拉回到金融危机前的水平，但多数国家的就业市场仍旧缓慢复苏，无法大幅改善青年的就业前景（南楠、侯慧丽，2016）。

四、OECD 国家提升高品质生活的做法及经验

面对我国现阶段民生问题的现实需求，结合“幸福生活”指标体系基本框架，本部分分析了OECD 国家在就业、养老、医疗、交通出行、社会联结、生态环境保护等方面的做法，提出提升我国城市生活品质的几点启示及建议。

(一)建立就业服务体系，加强就业培训和援助

解决就业问题的主要方式是完善的就业服务。为了促进就业、完善就业体系，英国政府在各地建立就业中心，就业中心向当地的失业者开放，提供完全免费的服务，包括扶持政策咨询、职业介绍、就业指导等。就业中心从属于政府机构，向失业者提供全面、周到的就业中介服务，尽可能地满足不同失业者的需求。就业问题既涉及劳动者就业权的保障问题，也涉及政府责任和企业义务问题。因此，促进劳、资、政三方的合作是促进就业的重要方面（罗会德，2012）。为扩大再就业，韩国政府除了采取创造工作岗位等传统措施外，还通过劳、资、政三方合作方式成立了劳资共同再就业支援中心。这个就业支援中心的一大特点是由劳资双方共同参与，中心通过企业获得更全面的用人信息，免费提供给失业者。另外，中心为不同需求的失业者制定从职业心理咨询、岗位信息提供、就业指导到回访等不同的服务计划（夏燕，2008）。

加强职业技能培训、在岗培训以及强化就业援助，特别是就业困难群体的针对性服务，是实现和促进劳动者稳定就业的重要途径。政府和企业为就业培训合就业援助提供主要经费保障。政府通过公共就业服务机构提供就业培训服务，为其提供专项就业资金，鼓励失业者及有培训需求者踊跃参加。美国的《人力开发与培训法》规定，联邦政府承担失业人员培训费用的百分之五十，其余由当地州政府负担（吴刚强，1999）。另外，社会其他力量为公共就业服务提供捐赠和资助。尤其是，企业对新招聘的职工进行入职前的岗前培训、对在职员工进行各种形式的在职培训以及对部分优秀员工进行有计划系统地技能提升培训。英国政府鼓励企业对职工技能发展承担更多的责任，人力资源服务委员会提出“青年训练计划”，目的是为已离校但未就业的青年提供职业培训和就业机会，由英国各大中小型公司实施，培训课程内容以岗位为依据，为他们提供基本技术知识和劳动经验。

(二)强化服务职能，完善社会养老服务模式

OECD 国家也在积极发展和完善养老服务模式。虽然各国都建立了比较完善和各具特色的养老金制度，例如日本的《国民年金法》和德国的法定养老保险制度，但人口老龄化对世界各国养老金财务收支平衡及财政可持续性已经产生了严重冲击。因此，在人口老龄化速度加快、赡养负担加重的背景下，强化服务职能、完善养老服务体系成为大势所趋。

韩国不断发展各种形式的养老服务，满足不同层次老年人的服务需求。韩国的老年福利服务大致可分为休闲、就业促进、护理和其他服务。一方面加强老年社会福利设施建设，老年人根据需求自由选择不同类型的养老设施及服务；另一方面积极给老年人提供担任社会角色的机会，为老年人就业提供支援，保障他们的经济收入，既减轻了社会的赡养负担，也为他们实现社会价值提供了机会（丁英顺，2017）。社区在老年服务中发挥着不同于政府和企业的独特作用。日本通过广泛的宣传和政策支持，积极发展社区助老事业，为居家养老的老年人提供全方位的服务，包括家庭照护、访问指导及护理工作、技能训练等（张暄，2008）。同时，发展居民互助型的社区组织，鼓励老年人的参与。德国通过护理保险制度帮助老人安享晚年，“护理保险”规定每月缴纳的护理保险费为雇员工资的1.7%，由雇主和雇员各缴50%，并规定凡参加法定医疗保险者必须同时参加护理保险。另外，德国推出了“储蓄个人服务时间”的制度作为养老保障的补充。“储蓄个人服务时间”是指凡年满18岁的公民，均可利用公休或节假日义务到老年公寓、老人院和老年康复中心提供各种护理服务，不拿报酬，但服务时间可随时储存在服务者个人档案中，以备将来自己需要接受护理服务时，将这些服务时间提取出来免费享用。这不仅有效地减轻了中低收入家庭在未来步入老龄阶段或遭遇病残时购买护理服务的经济负担，而且避免了年轻公民人力资源的浪费，增强了人们的社会责任感（沈建、张汉威，2008）。

(三)实施医疗保险层次的多元化、建立有效的医疗费用控制机制

针对我国城市医疗服务资源紧张、社会健康负担较大、医疗费用高昂的问题，美国的商业医疗保险和社会医疗保险共同形成的医疗保险多元化层级制度和严格的医疗费用监控机制，以及德国采取的政府干预与市场调节结合的医疗保险政策可供借鉴。

美国的商业医疗保险是将医疗保险进行市场化提供，保险公司多为以盈利为目的的企业，这些企业在市场中竞争，想赢得利益，需要提供高质量，多样化的服务来满足人们需求。对于无业者则由社会医疗保险提供保障。医疗保险机构利用市场的原理来调节和控制医院的收费标准，建立了一系列评估医疗资源是否合理使用的评价标准，对医院行为有较强的制约作用（娄婷，2015）。同时，通过强制性设立独立于医保组织和医院之外的医生同行评议机构和监控部门，使用统一的标准来评价病人入院的合理性，对医院行为进行监督评议。德国在医疗保险制度中积极鼓励多元竞争和强调自我管理，同时进行社会医疗保险制度的改革。政府鼓励各医疗保险机构开展竞争，使参保人可自由选择参保机构来刺激竞争和削弱法定医疗保险机构的权利；各医疗机构必须自主经营、自负盈亏，在他们建立自我约束机制的同时，政府行使监督的责任，并赋予所有参保人监督和管理的责任和权利。而社会医疗保险改革则体现在：扩大缴费基数；取消一些不应有医疗保险支出的项目，如安装假牙费等；区分门诊与住院费用，提高住院治疗的费用；建立以家庭医生为中心的护理模式，轻微病症先有家庭医生诊断，必要时转诊给专科医生。这些措施都有效地节约了医疗费用（何其慧、吕佩源、吕艳玲等，2019）。

(四)完善交通基础设施、改善可持续的出行方式

一些OECD 国家正逐步通过改建基础设施来控制和减少交通量，从交通基础设施设计上对机动车进行限制，使街道空间回归行人使用，包括设置渠化岛、减速带、限速、减小交叉口转弯半径、缩窄车道等一系列手段。欧洲出现了越来越多的步行专用区和禁止车辆进入商业区，各个城市都在积极地推进步行者友好型环境。瑞士、奥地利和德国坚决抵制多车道开阔马路等城市形象工程，要求处处有公园、绿树花草环绕社区。瑞士苏黎世主张建设单向行驶街道，扩大人行道；车辆在平面交叉路口只准小转弯，不准大转弯，只能在立交路口大转弯等。另外，从设施建设和管理政策等方面给予可持续的交通方式以优先权，包括：改进公共运输系统，例如降低乘车费用、推出多用户乘车卡、提供往返服务、扩充现有的运输体系，以及改善慢行交通的通行环境，例如增加步行道、设置自行车租赁点、拓宽步行空间和自行车空间等（陈艳艳，2018）。

日本由于其政府自交通发展政策制定时期就确立了以轨道交通为主的交通发展模式，并出台了一系列措施推动公共交通的发展，将交通建设与土地利用相结合。例如长冈市的购物巴士券措施。“逆城市化”现象使大量的就业岗位在郊区设立，形成多个新的市郊中心，交通拥堵也分散到郊区，中心区商业逐渐衰退，形成中心空洞。在这种背景下，长冈市实行购物巴士券措施，运行费用分配为商店70%、巴士公司20%、运输省10%，在通往长冈市中心的巴士上设置购物巴士券兑换券，乘客可自行在巴士内取得一张兑换券，持兑换券前往加盟“购物巴士券”系统的商店购物，商家对于持兑换券购物达2000日元以上者免费赠送一张或若干张购物巴士券，凭券可免费乘坐巴士（陈艳艳，2018）。

(五)发展社区文化、建立社会联结

社区文化具有促进人际关系和谐、协调社区事务的功能。美国社区文化建设的特点：一是地方政府支持和充足的活动经费；二是社区得到各企业的支持，充分利用社会设施开展文化娱乐活动。组织社区委员会董事会，成员来自银行、商业、艺术、地方政府等单位，便于把社区文化娱乐机构与企事业单位密切联系起来，为社区文体活动提供场所。一些企事业机构的捐款和赞助在为他们在社区树立了良好的公众形象。企业与居民间互动行为，推动了社区文化活动发展，也为企业带来商机，形成双赢（戴志伟，2011）。

另外，社区文化组织是社区文化资源的重要组成部分，也是协调社区事务的重要力量。例如巴黎的社区文化组织在娱乐健身、社区教育、民主参与和文物保护几个方面开展活动，为居民提供各种文化服务，对提高居民的文化素质和文化品位起了很好的作用。日本城市里每个社区都有充足而且优越的公共文化设施和场所。在日本社区，人们根据自己的兴趣、爱好，自发组织，积极参加社区的各类组织。比如妇女插花兴趣小组、健身小组、社区自行车协会、环境保护者协会等组织。在每个社区中，以市一级的社区为例，居民可以方便且免费使用市立图书馆、文化馆、音乐厅等。社区中的文化宫、音乐厅等设施也是免费开放的。所有这些活动都是由社区居民实施、为社区居民举办的（王天慧，2008）。

(六)加强生态环境保护教育、明确环保投资主体及其事权

环境保护事业的发展首先需要树立正确的环保理念。因此，有关环境保护方面的教育必不可少。日本为推动其环保建设进程，在全国范围选拔环保教师，然后进行必要的培训工作，进而提升环保教师的整体教学水平。新西兰则在小学课堂中新开设了一门种植课程，其目的是通过教育学生在种植作物果蔬的过程中不使用具有污染性的肥料来减少污染（赖慧、胡琪，2018）。

在环境保护的过程中，由于具有多个投资主体，因此需要对其拿权进行合理的分配。政府、企业、个人之间不仅需要进行合理的分配，各级政府同样需要有合理的分配标准。瑞士的环保投资中，公共、私人、家庭之间的比例差距不大，基本相等，并且在公共部门中，联邦政府投资所占比例仅为五分之一，其余均来自各级地方政府，二者之间的环保支出仍各有差别，联邦政府主要负责环保设备的研发，地方政府的支出则主要用于污染的防洽与其他服务（赖慧、胡琪，2018）。其次，在环保资金的使用上，当环保从污染治理向清洁生产转变时，清洁生产不再像以往那样先污染后治理，而是在生产阶段就在每一个环节中融入环境保护理念并使用先进技术与材料减少污染。在材料上尽量减少有毒材料的使用，对有毒材料或废弃物，在未排放之前就对其进行处理。

五、OECD 国家对我国改善民生提升高品质生活的启示

通过分析OECD 国家在完善基本公共服务、提升高等级公共服务、促进生态环境保护等方面的做法，结合我国城市民生发展的现状和特点，可获得以下启示：

(一)强化以人为本的理念、构建多维度生活质量评价指标体系

以人为本的理念把人的发展作为发展的终极目标，着眼于人民的生活，反映了人民追求高品质生活的意愿。加强民生建设、提升高品质生活应首先把以人为本的理念作为根本导向，努力提高市民的获得感，因此应在城市建设及管理中越来越多地渗透人性化因素，更加关注困难群众、弱势群体和流动人口的生活品质，重点关注就业、教育、医疗、住房、交通、环保等热点难点问题。另外，既要关注市民衣食住行等物质生活条件的提高，更关注市民心理满足、价值实现等精神生活的的丰富。

我国应明确用多维度的生活品质来衡量城市发展，构建科学的生活质量评价指标体系。借鉴OECD 国家“幸福生活”指标体系，城市发展应加快建立符合本地经济社会发展状况、可借鉴的生活质量评价指标体系并予以监测，从人民群众现实需求出发，统筹考虑社会发展，注重人的全面发展，全方位、多角度地提升人民群众的生活质量。

(二)建立发展型社会政策理念，动员多种社会力量协调合作

社会政策是社会福利制度建设的指导原则，也为社会服务提供明确的行动路线。随着传统的福利国家干预式的社会政策的失效，社会政策多元化发展，人们对社会政策的主体认识更加深入与全面，只有动员包括政府、市场、社会组织、家庭等各种社会力量协调合作，才能建立一个积极合理的福利制度（马东东，2018）。发展型社会政策的政策主张是经济发展与社会发展同等重要，二者应该互相融合。经济发展所带来的成果应惠及到每一个社会成员，要保证所有人群的政策参与权力。发展型社会政策更加关注的是一种多元的、可持续的和自我再生的社会政策发展路径，强调不同的政策实践主体之间的协调与合作。

城市管理及公共服务不仅需要政府的努力，一方面要培育各类社会组织共同参与，激发社区居民参与社区事务的意识，引导其主动参与到社区治理中；另一方面要积极引导和鼓励企业及民间力量参与社会事业。在坚持政府主导的前提下，不断探索社会力量参与城市管理的协同机制，不断拓宽居民参与公共服务的渠道，形成政府投入与社会投入相结合的多元化公共服务供给主体，以及多渠道的投入和协调格局。

(三)实施公共服务层次的多元化，明确不同支持和服务计划

针对就业、医疗及养老等基本公共服务，完善多元化的服务体系，明确不同的支持和服务计划。针对不同需求的社会群体，我国在加强公共服务、实现品质生活的政策制定中，应明确不同支持和服务计划。例如，在老年人养老事业上，可积极构建各种类型的养老设施，给老年人提供多种选择的机会。特别是发展依托于社区的居家养老服务，向老年人提供日间照料、托老所、上门服务等。

随着城市中产阶层的崛起，居民对教育、就业、医疗、社会保障等方面的公共需求也开始全面快速增长，政府应适当改善公共服务范畴，提升供给标准。另外，根据不同城区经济发展状况、区域特征和实际出发，增强公共服务的针对性。老城区要充分考虑土地资源和有限空间的合理利用，解决公共服务用地瓶颈，而新城区要根据产业发展、人口集聚特征和城市建设布局，补齐基本公共服务短板，补强非基本公共服务弱项，对公共服务做相应的调整和优化。