从“多规合一”到空间规划体系重构

罗兰

摘 要：随着时代经济的发展，空间利用越来越重要。国家为了做好空间规划工作，先后出台了多份文件来进一步深化体系改革。其中，在我国十三五规划中已经明确提出要建立国家空间规划体系，推进多规合一。这一号召不仅仅局限于某个方面，而是涉及到了很多范围。例如，生态文明体制改革。从“多规合一”到空间规划体系重建并不是一项简单的工作，也并不是短时间便能结束的工作，其重构之路仍然十分艰难，处于不断摸索、不断前进的过程。

关键词：多规合一；空间规划体系；重构

“多规合一”是将多项规划进行有效衔接，进而实现完美融合。在进行空间规划体系重构的过程中，一定要在大的指导方针的指引下，确保大目标的稳定不动摇。在内容方面，“多规合一”要将社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、交通规划、林地与耕地保护规划、环境保护规划、水利规划、文化与生态旅游资源规划和国民经济做好密切联系工作，通过边界的开发利用，打造空间布局的优化格局。

一、我国空间规划体系现状分析以及“多规合一”体系实践的探索

（一）我国空间规划体系现状分析

空间规划体系通过横向和纵向的交纵呈现一个网络状。从纵向层面来说，涉及到不同级别、不同层面之间的衔接，按照级别从上而下分别是国家、省、市级别层面的层层衔接。从横向来说，城市规划工作不是单单靠一个人或者一个部门便能完成的事情，需要政府的各个部门之间的通力合作，最终实现理想化结果。在合作的过程中会涉及到很多的政策规范，这些政策规范有时会带来所谓的困惑和冲突矛盾。这也就是所说的“多规并行”问题[1]。

2014年9月，国家发改委联合国土资源部、住建部及环境部共同发文，开展28个城市的“多规合一”试点[2]，在这些城市中“多规合一”工作的目标主要为实现社会、经济、环境共同可持续发展，并以城乡统筹发展规划为手段，依据其体系架构得分不同主要分为“两规合一”、“三规协调”及“综合规划”。“两规合一”以上海、深圳、武汉为代表，以上3个城市以“经规”为发展目标，“城规”、“土规”合一作为空间规划主体，利用规划与土地部门的机构统一，实现两规的同步编制协调进行，形成一张蓝图全覆盖、城乡统筹规划，解决了空间规划内容不清、多头管理、权责不明等问题；“三规协调”以广州为代表，其明确经规”、“城规”、“土规”三规的管理底线，通过搭建三规协调平台及制定统一执行法则，实现三规编制的协调进行，并解决了管理中存在的矛盾，“三规协调”并不是一个简单的规划编制，而是一项规划协调工作，其本质是在国家空间规划体系现况下的规划协调；“综合规划是对经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环保规划及其他各项规划的整合，进行构成一个引领城市发展的综合规划，“綜合规划”明确了城市发展战略目标、统筹城乡空间、引导重大设施布局、保护自然生态。以厦门市为代表，逐步推动从“多规合一”向“综合规划”转变，目前实现了“四个一”，即一张图、一个平台、一张表、一套机制，一张图以“美丽厦门发展战略规划”明确了城市发展定位、发展战略、空间格局及行动策略，并规划了生态控制路线、城市增长边界等管控底线；一个平台即搭建统一空间规划信息管理协调平台，实现各部门业务的协调办理及信息共享；一张表即统一的建设项目协同审批表；一套机制即制定多规合一的法律保障机制，并健全配套政策法规。

（二）我国空间规划现存问题分析

1、审批过程繁琐

每一个项目在落实时需要经过审批这是无可厚非的，但是如果审批过程太过繁琐，会使得一些项目的时间不断受到延迟。久而久之，这个项目的时间价值就大打折扣，很多项目就在繁琐的审批过程中消失。

2、规划内容和管控空间重合

一些内容空间的重合，使得相关工作的开展受到阻碍。在时间、空间以及可行性方面都大打折扣。

3、落实问题

在空间规划体系大方针的指引下，相关工作必须得到落实，这样才能最终实现相关目标，政策方面的制定才有意义。

4、生态环境破坏问题

在一些土建工程的推进环节，可能因为各种因素对于生态环境产生破坏，使得环境受到威胁。

5、土地规划与城市规划衔接问题

在当今这个时代，土地资源十分紧张，尤其是在城市用地方面。这种土地资源的紧张，必须通过有效衔接来克服。在实际项目建设环节，常常会出现一种很尴尬的局面，就是“有地没项目，有项目没地“的情况[3]。这种情况就是所说的土地规划与城市衔接有问题的最直接的表现。

二、我国空间规划体系的探索建议

（一）重建空间规划体系

首先要在方向上进行明确，原则上是坚持“自上试点、自下推进“。在城市规划规定和土地规划政策有矛盾冲突的地方进行适当调整修改。通过重建空间规划体系，使得相关的标准统一化、各项参数一致化，最终呈现出理想化的空间规划体系。

（二）进行相关法律法规的完善

在国外，尤其是欧洲等发达国家，他们的城市化进程比我国早，所以他们的空间规划体系对于我们来说具有一定的参考性和借鉴性。德国、日本以及新加坡，这些国家的相关法律法规的建设都已经比较完善。拿日本举例来说，他们的城市规划与土地利用现状十分紧张，但是通过制定空间规划法案、修改土地管理法以及修改编制等方面，大大简化了审批流程，实现责任和权利的明晰化[4]。

（三）配套整合机制，进行政府机构改革

行政机构改革是一项关键的措施。行政机构冗杂化会使得一些项目的建设与推进明显表现出“心有余而力不足“的情况。通过政府机构宏观与微观的把控，做到控制与放权的平衡化。这种平衡化需要不同级别机构的默契配合，做好简政放权工作。宏观是指中央层面，高一级的政府部门要进行宏观控制，不要事事参与，给予下层政府机构一定的权利与发挥的空间。

结语

从“多规合一“到空间规划体系构建不是一蹴而就的事情，而是需要时间来一步步推进。目前，我国的空间规划体系处于不断摸索，不断探索的过程。就目前的现状来看，存在一定的问题，但是属于正常现象，相关人员要从问题看本质，借鉴外国成功的经验，最终根据我国实际情况做出相关改革推进措施。

参考文献：

[1]杨东峰.重构可持续的空间规划体系——2010年以来英国规划创新与争议[J].城市规划，2016，（8）：91-99.

[2]吕苑鹃，王浩聪，王晓莉.多规之“底”——从市县“多规合一”试点实践看空间规划体系重构[J].国土资源，2016，（3）：26-29.

[3]李娜.“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].工程建设与设计，2018，（10）：30-31.

[4]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2012，32（5）：7-15，29.