全口径视角下政府间财政关系的新探索

王璨

摘 要：政府间的财政关系作为财税体制的重要内容，受到了越来越多的人的关注。对全口径财政的数据分析，不难发现我国的中央财权和事权比以往产生了大幅度降低。而地方政府则大量接管中央财权和事权，增加了地方政府的自主权。各个地区的政府能够根据地区的特色而发展经济，中央集权对于地方的发展来说有一定的约束作用。通过挖掘当前政府间财政关系的原因进行分析，我国应该发展实体经济、探索区域税体系、明确中央和地区的职责和分工。通过完善转移支付体系等措施，来理清政府间的财政关系。

关键词：全口径视角；政府间财政关系；分税制改革；转移支付制度

我国财政分配上主要以地区为主，中央财政收入以及宏观调控力没有很好的体现出来。1994年通过我国分税制改革和落实，提高了中央财政收入，增强了中央的宏观调控能力，并且调动了地方政府的积极性，政府间财政关系也因此得到了平稳有序的发展。事实上整体的分税制度不仅包括对中央和地区之间的税收收入的划分，还包括非税收入的划分、转移支付制度、事权与支出责任的划分等内容。由于当时的中国政府间财政关系较为复杂，为了保证分税制能够顺利的推行，改革注重对国家税收收入上的区分和调整，忽略了一些细节问题。而作为财税体系改革的核心内容，政府间的财政关系受到学术界的广泛关注。

一、政府间财政关系的探索

1.1政府间财政关系的内蕴分析

广义的政府财权可以理解为某一级别政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权，狭义的财政权主要是财政收入权。政府的事权是指政府所拥有的从事社会经济事务的责任和权利，是将权力、责任、利益进行统一规划，是管理国家事务的权利，是对行政权的细化和分类。政府事权的来源是管理相应事物的责任，是政府部门在履行公共服务职责所拥有的支配力量。政府间财政关系在中国通常也称为财政管理体制包括合理划分事权和财权建立分级政府体系，中央通过对财政收入的控制，调节地区间收入分配和进行宏观的调配，完善转移支付制度。地方政府通过对所分配的财政进行微观调配，用以改善地区的基础设施、招商引资等方面。我国在实行分配制以来采取的是“收入集权，支出分权”的模式。

1.2政府间财政关系存在的问题研究

目前我国政府间的事权和支出职责划分不够明确，转移支付体制需要进一步完善。省级以下财政体制不健全，中央对地区的约束有所降低，对地方的管理措施不够具体，相关制度没有向地区进行落实。地方政府财权不够，造成地区财力薄弱的现象，在一定程度上限制了地区的发展和改革，扭曲了地方政府的行为。从财政支出的角度上看待中央和地区事权、财权，发现出现了偏差。我国的中央政府掌握了主要的税收来源，对我国地方税收体制改革造成了极大地阻碍，地方政府过度依赖转移支付，难以开展地方政府的工作。当前政府间财政关系与国家治理现代化的要求方面出现了一些不合理，并没有对地区政府的权力和职责进行公平、对等的划分。

1.3制约政府间财政关系规范化的因素探讨

为了使政府间财政关系能够趋向于平稳有效，需要缕清政府部门之间的财政关系，找出制约政府间财政关系的因素，并对其进行深入的分析和探讨，能够根据具体的因素找出解决问题的有效措施。目前政府间财政关系的制约因素主要有行政性分权的约束、政府与市场边界较为模糊、宪法的约束、路径依赖的约束，在一定程度上限制了我国政府间财政关系的发展和完善。中央与地区之间的权利无法完全分清，难以将政府间的财政关系进行合理的区分，这也是阻碍政府间财政关系规范化的主要因素。

1.4关于政府间财政关系的思路前瞻

在今后的政府间财政关系的思路上，应合理的界定政府与市场的边界、强化中央政府事权和支出责任、对政府间的收入进行适当的调整、转移支付制度进行进一步的完善、对省以下财政体系以及改革预算管理制度需要加大落实力度，扩大中央政府的权力和责任，從而能够对地区政府部门进行合理的约束。将政府间财政关系清晰明了的反应出来，应根据外部性、信息化程度等内容对中央地区财政关系进行综合的考量。分税制管理制度在我国已经有20多年了，政府间财政关系的改革，还需要继续坚守分税制的方向。在构建和完善地方税系上应当以共享税为主，建立分税、分组、分立相结合的政府收入划分体系。在政府部门的权利和职责方面上要取消税收返还，规范一般性转移支付和专项转移支付，增加移动支付的透明度。并赋予地方政府发债权，丰富地方政府的权力和责任，使地方政府在事情的处理方面更加游刃有余。

二、全口径下政府间财政关系剖析

2.1基于一般公共财政的考量

财政收入上，从分税制改革以来中央一般公共财政收入占全部公共财政收入的50%以上，然而从2011年开始该比重开始逐渐下滑，2015年的中央公共财政收入仅占公共财政收入的45%。而地方财政收入在这几年得到了显著的提升，分税制改革“中央收入占六成，地方收入占四成”的目标并没有完成。财政支出上，在分税制改革以来，中央一般公共财政支出呈现下降-上升-下降的走势。通过数据的分析可以看出中央事权确实偏小，且我国中央政府本级支出落后于发达国家和其他发展中国家，这验证了初步断论。

2.2加入政府性基金的考量

在最近几年时间里，地方政府性基金越来越多，与中央政府性基金差异越来越大。而且在中央财政支出中占较少比例的中央政府性基金，并不是全部用于中央本级的支出，而是一部分用于地方的转移支付。不难看出中央事权再进一步的减少，地方事权在进一步的扩大。

三、全口径下形成“双小、双大”财政关系的原因

形成我国中央财权和事权呈现双小态势，地方财权和事权双大态势的主要因素有五个：第一我国经济增长进入新常态经济快速增长乏力在一定程度上限制了中央收入的来源。第二非税收入的推动，随着国家减税政策的出台，地方政府面临着税收减少的压力。因此加强非税收入的征管，使得地方财政收入占比不减反增。第三土地财政的助力，房地产市场的发展使得地方政府的财政进一步增加。第四支出责任划分不明确，改革的主要目的是解决两个比重下降的问题，未涉及到央地事权和支出责任方面的改革。第五转移支付体系欠完善。

四、全口径下政府间财政关系的思路和出路

4.1发展实体经济

我国在发展经济的时候要注意将实体经济作为国之根本，虚拟经济是为实体经济服务的，不能本末倒置。目前相对疲软的经济和实践中实体经济和虚拟经济的倒置有一定的关系。为支持实体经济的发展，要增大消费税、所得税的税基，扩大中央财权。鼓励民族品牌的形成，让中国真正由制造囗大国向制造强国的转变。提高制造产品的质量，使正中央的分成得到提高。

4.2规范非税收入

政府部门要对非税收入实施分类的规划管理，在特定的人群服务上征收行政事业性收费，应当严格按照全口径的要求纳入规范化预算管理，要注意的是不应收行政事业性费用。

4.3明确中央与地区职责分工

在增加中央财权的同时，也要增加中央事权，减少地方支出责任。对地区养老保险、公共卫生、高等教育等责任进行合理的划分，不应有地方政府管理该事项。中央部门应履行应尽的责任，在需要地方配合协助的事项中，中央也应当履行主要的支出责任。对于地方的事物，中央不能干预太多，应当给与地区政府部门充处理事情的自主权。

4.4完善转移支付体系

在调整中央和地方财政关系时，需要注意减少专项转移支付占比，增加一般性转移支付占比。还需要建立较为完善的转移支付法律法规，规范转移支付的使用。

五、结束语

通过对全口径财政数据的分析，发现我国中央财权和事权与地方财权和事权出现双小双大的态势，为了解决这一问题。本文对全口径下形成双小双大财政关系的原因进行分析，并针对原因找出政府间财政关系的思路和出路，从而使我国政府间财政关系更加趋于稳定。

参考文献：

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[2]段龙龙. 基于“国家治理论”的中国政府间财政分权研究[D].西南交通大学，2017

[3]王天维. 公共需求偏好导向下的地方政府治理变革研究[D].广西大学，2018