小城镇规划实施现存问题及对策研究

何波

摘 要： 小城镇是联系城乡的桥梁和纽带，是经济发展的重要载体，在经济社会发展中起着重要作用。发展小城镇有利于提高农民素质、改善生活质量，也有利于扩大内需、拓宽城乡市场，优化国民经济整体结构，推动国民经济更快增长，是一个具有全局意义的战略。

关键词：小城镇；规划；问题研究

1 导言

城镇规划在小城镇的发展中起着非常重要的作用。建设小城镇，使其形成区域性的经济、政治、科技和文化中心，从而与中心城市和县城构成在时空上和功能上的有序结构，达到城乡综合地、协调地、有序地同步发展，逐步实现城乡一体化，消除城乡之间的差别。这是小城镇规划的任务。

2 小城镇规划实施现存问题

2.1 规划实施缺少公众的参与

小城镇规划是一项社会活动。小城镇规划涉及广大人民的切身利益和长远利益，在规划的制定和实施过程中，不能离开公众的参与支持和监督。然而，目前我国的城乡规划基本上是一个封闭的工作系统，从规划编制、修订、审批到实施，都视为行政部门同步的操作过程，绝少向外界公布，人为造成城乡规划建设信息的神秘等。加之目前的很多城乡规划，不论是总体规划，还是详细规划，往往都缺乏明确的强制性内容，弹性太大，难以形成浓厚的社会监督氛围。

2.2 小城镇规划缺乏特色

一些小城镇规划不考虑不同的小城镇，其自然环境、区位条件、人文历史、经济发展水平等各不相同，缺乏对本镇的深入了解和认识，没有很好研究小城镇的自身个性，只是急功近利的简单套用统一模式或是全盘模仿复制大城市，不仅导致了大江南北千镇一面，小城镇就像从流水线上生产出来的产品。一些小城镇由于经济或其他方面的原因，只注重建筑的美观华丽而忽视基础设施的建设，造成垃圾随意倒，污水任意流，小城镇环境日益恶化。

2.3 保护观念偏差

一些小城镇规划缺乏对特色文化的认识，对待历史文化遗产方面的保护方式存在认识上的偏差。或是只注重单个文物建筑的散点保护，忽视其存在的环境，割裂了历史文物建筑与小城镇历史文化脉络的内在联系；或是将历史街区视为危房而对其进行危房改造。一些建筑设计者具有个人的表现欲，没有把旧建筑和新建筑协调，破坏了整个小城镇的协调统一，许多上千年发展形成的小城镇风貌或古镇遭破坏而面目全非甚至逐渐消失

2.4 缺乏人才和技术，管理水平不高

任何形式的管理工作，都离不开专业人才与专业技术，小城镇规划在人才和管理方面都问题多多，一是专业技术水平跟不上规划编制管理工作的需要；二是缺乏事业心和责任心甚至执规违规，执法犯法；不按规划程序办事，常常是跨越程序，甚至程序颠倒。有的规划成果不按法定程序评议、申报、审批、公示，甚至不审不批、束之高阁，或不审不批就付诸实施，无法制性可言，缺乏应有的严肃性。小城镇规划管理的人才稀缺和技术落后，已成了影响其健康发展的最大障碍，国家虽然采取了鼓励科技人员上山下乡进镇指导小城镇规划建设工作的积极措施，但效果差强人意。

2.5 小城镇土地利用低下

由于缺少有效的节约用地和合理的调控、约束手段，小城镇土地长期不能作为一种重要的资源来对待，过多采用粗放式外延扩张的用地模式，不合理占用和浪费土地现象十分普遍，出现了多征少用、多占少用、征而不用、占而不用、好地劣用的粗放型用地模式，极大地浪费了土地资源。這种只进行外延平面式扩张，忽视内涵立体的综合开发与利用的土地利用方式，使小城镇建设用地总量过快的增长。

2.6 布局不尽合理

有些地方小城镇设置过于密集，有些地区则过于稀疏。还有一些小城镇过于贴近交通主干线，追求所谓“十里工业长廊”、“十里商业长廊”，造成国道运输的困难和事故频发。还有一些小城镇自身布局混乱、用地混杂。低矮并占地面积过大的住宅群、过宽的镇内街道、以路代市的现象相当普遍。这加大了城镇基础设施和服务业的供给成本，加大了耕地占用面积，也加大了环境治理的难度。

2.7 规划实施不到位

在一些小城镇对建设项目的布局没有一套操作程序，往往由个别领导人的意志代替规划，以“既成事实”修正规划，也有的甚至出于种种原因以规划上的让步为少数人谋利益等。造成了功能布局不清、基础设施不全、民事纠纷增多。如果任其下去，可能造成失农田、无绿地的局面，甚至也可能出现发达国家出现过的无道路用地的状况。

3 加强小城镇规划实施的建议

3.1 理解新型城镇化建设基本含义

在我国农村实行城镇化发展战略的基本路径，是优先发展产业，靠产业的支撑和带动，聚集广大农村人口，即先有“市”，再有“城”，而绝不是脱离实际盲目追求城镇化速度，通过大搞基础设施和房地产开发投资的“造城”运动的模式。内蒙古自治区鄂尔多斯市的新区——康巴什成为近年来被报道最多的典型之一。 深刻的教训在于对新型城镇化的认识偏差和误区。说到底，房地产开发和扩大城镇发展空间的城镇化模式是绝对行不通的，没有百姓可承受的房价，就没有新型城镇化。以赚取土地差价推动的旧型城镇化是不可持续的。

3.2 提高设计的科学水平与实际的功能

依据目前各地小城镇建设当中的实际状况，特别是规划设计水平较低这一突出问题，建议在以下几个方面强化规划设计的科技含量和技术水平。首先要立足实际，加强生态环境规划设计，城乡各地小城镇建设基本情况，基本条件千差万别，所以规划设计，必须立足实际，有的放矢地制定本地的规划实施方案和发展目标。例如绿化设计，必须克服盲目追求速度和效果的急于求成倾向，绝不能以牺牲树木，浪费自然资源为代价，走劳民伤财的路径；其次要适应形势，关注社会服务功能设计。除必须全面加强小城镇基础设施承载能力和市政设施、公共服务等基本功能建设外，尤其要针对全国城乡老龄社会局面逐渐呈现的问题，从多方面入手，着力抓好城乡社会公共服务、社会养老等相关硬件规划设计和实施；最后要突出特色，尽力选择具有区域个性的规划设计模式。地域不同、经历差异，特色多样。为此，小城镇规划建设的主题风格必须鲜明独特。要针对各地民风民俗、自然资源、文化背景等诸多因素，把最具代表性的精华突出表现好，形成优势，彰显内在魅力。

3.3 加强小城镇规划实施的监督管理

总结前一阶段小城镇规划建设的实践，借鉴国内外小城镇发展的经验，进一步强化小城镇规划实施的监督管理，及时发现问题解决问题，是绝对不可忽视的重要环节。没有监管就是放任自流。

4 结语

小城镇的规划实施是一个复杂、系统、长远的社会性工程，只要我们对我国城镇化发展战略精神的基本问题有正确的认识，立足于具体的实际，加强对小城镇建设的规划指导和管理，小城镇建设一定是健康发展的。鼓励群众参与小城镇规划实施的监督管理，打牢坚实的群众基础。坚持“以人为本”的实质，就是要把鼓励和依靠群众的参与贯穿于小城镇规划实施之中。

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