规范宪法学立场下人民代表大会制度的理解与反思

于镇

摘要：人民代表大会制度是我国的政权组织形式，是我国根本政治制度。经历了几十年的风风雨雨，人民代表大会制度为我国经济发展，科技进步与文化繁荣提供有利的政治保障。但是这一制度由于各级人大采取的高度的自我谦抑的立场未能更好发挥制度优势。本文结合林来梵《宪法学讲义》，从规范宪法学角度分析当今中国的人民代表大会制度下人大代表制度和合宪性审查制度，从而更好地坚持和完善人民代表大会制度。

关键词：人民代表大会制度;人大代表;规范宪法学;合宪性审查

林来梵的《宪法学讲义》既放眼于世界宪法学发展又立足于当下中国现实情况，以“规范宪法学”的独特方法全面且体系化的介绍了宪法学这门学问，使人受益匪浅。宪法从治国治民之“神器”到“人民之甲胄”的变化反映了他正在慢慢地被普通的民众所使用，不再是束之高阁的权利宣言书。中国宪法的发展趋势已经从国家政权合法性的认定书逐渐发展为人民权利的保障书。规范宪法学追求一种贯彻了立宪主义精神，又契合中国国情实际且能真正有效地认识中国问题，解决中国问题的宪法理论。

林来梵用表格直观的展现了有待得到有效实施的宪法条款。我们可以发现现行宪法并非完全没有得到实施，只有占整个宪法文本22%的条款没有真正得到有效实施，并且关于公民的基本权利与义务和人民代表大会制度的条款占有待得到有效实施宪法条款的72%。各级人民代表大会的高度自我谦抑的政治立场是这一现象的主要原因。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是保障人民当家作主的基础。因此本文将从规范宪法学的立场出发，探讨现当今如何发挥我国人民代表大会制度的优势来保障人民当家作主，发展中国特色社会主义民主政治，实现伟大复兴的中国梦。

几亿人口的泱泱大国建立起的新型政治制度是40多年来改革开放，经济高速发展的政治保障，是维护社会稳定，人民当家作主的根本制度保障。在新的时代背景下，中国的发展面临着前所未有的机遇与巨大的挑战，中美贸易与科技的大战已经拉开，国际社会的不稳定因素依然存在。坚持和完善人民代表大会制度，深化政治体制的改革，是我们无法回避且必须迎难而上的历史课题。

任何制度的原则需要真实性，任何制度的文本需要实质化。任何制度所固有的优越性需要看实效，但是人们发现人民代表大会制度在制定出来之后到发生效能之间的成本支出仍然居高不下，其优越性没有完全发挥出来。改革开放的经验告诉我们制度不等于体制，我们发现人民代表大会的制度背后有一个“体制”问题。体制指的是较为具体和容易把握的问题。本文将从宏观和微观两个不同的角度探究当代中国人民代表大会制度在实践过程中有待有效实施的条款和亟待解决的不足。

一、人民代表大会之人大代表制度

人大代表是在各级人民代表大会的组织下，由直接选举或者间接选举的方式产生，依法代表人民管理国家事务和公共事业，接受选举单位和选民的监督。全国人大代表有权提出议案、质询案。非经全国人大会议主席团和常委会的许可，在开会和闭会期间不受逮捕或刑事审判。

人大代表政治参与在我国的民主政治中可以说是最重要的一环，他是人民群众与领导阶层的桥梁，但是在现实的政治实践中，人大代表参与管理国家事务和公共事业的实践度确是不高。首先，人大代表采取的是非专职代表制，绝大部分的代表都是兼职的，现实给予他们的物质条件，制度环境以及保障措施都不理想。同时一些非制度性的安排更加弱化了人大的职能。尽管近年来党政领导干部代表的比例在下降，但是仍然占很大的比例。官员任职人大代表将会影响人大发挥其监督职能。大量安排退居二线的官员和现职官员任人大代表导致选出的代表一开始就不适格。其次，极短会期制大大限制了人大代表的作用。与世界各国的议会会期相比，我国的各级人大普遍的开会时间较短，会议的议程繁多，组织方式也存在问题，代表们发言的机会很少。在闭会后，代表们因有其本职工作无法有效的与人民群众保持联系，对政府以及两院工作的监督几乎没有比群众更多的了解渠道，这样一来人大代表的职能权限与实际作用并没有更好的发挥出来。在深化政治体制改革的进程中，如何更好的发挥人大代表在联系群众，建言献策以及监督公权力等方面的作用是一个急需解决的课题。

长期起来，各级人大都采取了一种高度的自我谦抑的立场。这种自我谦抑的立场在西方是司法机关所选择的立场。我国的人民代表大会制度是革命先辈们根据现实的国情所创立的具有中国特色的代议制度。 随着时代的发展，人大在我国政治生活中的作用应该越来越突出，更好的反映民意，为老百姓谋福利。坚持和完善人民代表大会制度，进一步加强人大在现实生活中的作用和功能，受到了广泛的期待。

二、人民代表大会制度下的合宪性审查制度的思考

党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的任务和目标。我國的宪法的实施现状及其宪法的保障制度比较接近的是近代西方国家的近代宪法。我国现行宪法将宪法的解释权交给了最高国家权力机关即全国人民代表大会，并否定了外部任何机关对国家立法机关所制定的法律进行审查。近代西方宪法的实施，一方面立法机关通过制定法律保护公民的基本权利，另一方面又与司法机关合力限制行政权。但是就我国目前的政治生活来看，全国人民代表大会及其常务委员会拥有最高的国家权力，但是在实践的过程中，他们则采取了一种高度的自我谦抑的政治立场，以至于宪法本身的诸多条款未能有效的得到利用。我国的合宪性审查制度主要是指由全国人大，全国人大常委会及其辅助的专门委员会采取主动审查和手动审查的方式对全国人大常委会的法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及经济特区的法规进行审查的制度。从这一审查的制度来看，我国的合宪性审查制度存在一些先天的不足，因此在实践的过程中，往往就是从事字面上的作业，难以从规范的原理上审查深层次的违宪问题。

宪法与《立法法》规定，可以请求全国人大常委会解释宪法并做出违宪判断的规范性文件仅局限于行政法规和地方性法规及其他规范性文件。全国人大及其常务委员会自身所制定的法律并没有明确的列为合宪性审查的对象。然而实践反映，法律违宪占据了很大的比例，并且法律也是行政法规和地方性法规的制定依据。没有对法律的合宪性审查将会影响公民基本权利的保护。所以根据我国宪法难以司法化的国情，对法律进行合宪性审查而不是仅仅针对部分法规，对于确保我国法制统一具有重大的作用。维护社会主义的法制统一，必须坚持对所有法律法规进行合宪性审查，依法纠正违宪的规范性文件是我国人民代表大会的制度的价值要求。

我国规范性文件数量庞大，全国人大常委会目前的组织和活动方式在一定程度上也影响了工作的效率。在巨大的工作压力之下，要求全国人大常委会主动对自己所制定的法律进行审查有相当大的难度。因此在相当长的一段时期内，我国合宪性审查制度难以有效的发挥。因此在全国人大常委会内部建立一个日常专门处理宪法解释的提请，合宪性审查的机构已经迫在眉睫。2018年宪法修改内容之一就是将全国人大法律委员会更名为“宪法和法律委员会”。这一重大的修改对于促进我国合宪性审查制度的发展将有重大的作用。未来这一委员会的实效作用我们拭目以待，充满希望。

老子曾经说过“千里之行，始于足下”。人民主权是人民代表大会制度的核心基石。人民代表大会制度的优越性必须体现在实践的过程之中，这样才能更好的保证人民当家作主，发挥社会主义制度的优势。坚持和完善人民代表大会制度要求我们脚踏实地不空谈，真正的从机制和体制上完善发展这一制度。人民代表大会制度是保障人民当家坐直的根本制度保障，推动合宪性审查制度的发展是维护宪法权威必不可少的重要一节。十九大提出的深化政治体制改革，实行依法治国和发展社会主义民主政治的目标都离不开坚持和完善人民代表大会制度。

参考文献

[1] 林来梵.宪法学讲义[M].清华大学出版社，2018.

[2] 林来梵.从宪法规范到规范宪法-规范宪法学的一种前言[M].商务印书馆，2018.

[3] 王祯军.“人民当家作主”视阈下完善宪法启动机制研究[J].河北法学，2018（7）.

[4] 邹平学.关于中国代表制度改革的理论反思[J].厦门大学法律评论，2005（2）.