关于口岸街道“园街合一”管理体制改革的调查与研究

祝正峰

摘  要：“园镇合一”的管理体制，是指在产业园区与其所在的乡镇（或街道）合并，通过整合归并政府职能、促进园镇（街）融合，实现功能互补、统筹发展的一种行政管理模式。目前，江苏省泰州市高港区口岸街道与泰州市高港区临港经济园已经实行了“園街合一”的管理体制。本文重点分析口岸街道园街合一管理体制探索的过程、改革运行的现状及实践中存在的问题，并对今后进一步深化改革、不断完善体制机制等提出对策和建议。

关键词：园街合一;街道;管理体制

一、基本现状

口岸街道由原口岸镇、田河镇合并而成，下辖6个村委会、17个居委会，总面积76平方公里，占全区的24.7%，常住人口7.9万人，占全区的30.7%。2014年6月，口岸街道被确定为泰州市重点镇（园区）简政放权改革试点，开展了“园街合一”的管理体制改革。

1.积极构建“园区+街道”管理的新体制。区临港经济园党工委、管委会与口岸街道党工委、办事处实行园街合一的管理体制，“一个机构、两块牌子”。对区临港经济园和口岸街道原有的行政机构与事业单位的职能进行科学分类与高效整合，设置为“一办八局一中心”〔党政办公室（法制办公室）、组织人事和社会保障局、经济发展局、投资促进局、财政和资产管理局、农业和农村工作局、规划建设局、社会事业局（食品安全监督管理办公室）、综合执法局、社会管理服务中心（政法综治办公室）、便民服务中心（招投标中心）〕，保留街道下属事业单位“五个中心”，不单独运作，职责与相关办、局、中心归并整合。统筹区临港经济园和口岸街道的行政、事业编制人员，实行人员统一使用、分类管理。

2.探索实行“前台+后台”运行的新机制。一是一枚公章管审批。组建口岸街道便民服务中心，代表街道统一行使行政审批和公共服务职能。按照节约、集约原则，综合设置经济、建设、社会、综合4个审批服务窗口，探索开展相对集中行政审批服务。将区政府赋予口岸街道的部分区级经济社会管理权限和原分散在街道各部门的行政许可、审批、公共服务事项全部集中到便民服务中心。原分散在各部门从事审批服务工作的业务骨干连人带编全部划转到中心，由中心统一管理，实现“决策、审批、执法”分离。二是一支队伍管执法。将原在口岸街道辖区执法的区市场监管局口岸分局和区城管柴墟中队机构连同人员整体下沉给口岸街道管理，与口岸街道执法力量进行整合，组建口岸街道综合执法局，以口岸街道办事处的名义在辖区内行使除限制人身自由以外的行政处罚权和行政强制权。三是一个后台管衔接。在剥离了行政审批、公共服务和行政执法等职权后，其他职能机构整合了街道、园区原行政机构和事业单位的内部行政职能，主要承担基层政府的内部管理职责，保持与上级职能部门工作衔接，确保信息共享、政令畅通。

3.探索赋予“权力+责任”对等的新权限。一是在赋权方面，重点围绕项目投资、城市建设、市场监管、城市管理四大领域，赋予了口岸街道部分区级经济社会管理权限，共涉及区发改委、区住建局、区卫计委、区市场监管局、区城管办5个部门共1101项。二是在明责方面，明确口岸街道办事处为行政执法主体，原行政权力下放部门不再在口岸街道的区域范围内行使相关的行政执法和对应的日常监管工作。同时，明确口岸街道与区级部门在市场监督、城市管理、城市建设方面的职责分工。

二、存在问题

1.从街道层面，没有最大限度的发挥新体制新作用。一是改新体制仍走老路。口岸街道实施“园街合一”管理体制改革多年，内设机构也早已由原来的“七站八所”整合设置为“一办八局一中心”，但自始至终没有打破传统的组织架构，沿用的是过去的管理模式，在各办局设立了若干科室，没有真正发挥“一办八局一中心”整合的作用。二是建新机制运行不畅。构建“前台+后台”运行的新机制，应该是“前台”按规定履行综合执法和便民服务职责，“后台”为“前台”提供政策指导。从调研看，口岸街道的“前台”（便民服务中心）并没有独立行使相关权限，仅发挥着收发室的功能，受理的大部分事项，仍拿到“后台”审批。“前台”与“后台”之间没有建立数据互通、信息共享的机制。三是赋新权限没有用好。在重点镇简政放权改革中，区政府赋予了口岸街道1101项经济社会管理权限，但口岸街道没有很好的与对应部门进行对接，有权不知道用，更不知道怎么用。

2.从区级层面，需要加大推进“园街合一”管理体制改革工作。一是指导力度不够。2014年11月，区委、区政府印发了《口岸街道简政放权改革试点工作实施意见》，主要从创新管理体制、扩大管理权限、加强社会管理强化公共服务和增强发展活力等方面提出了相关要求和措施，但总的来说，仍较为宏观，具体的政策举措未进一步细化。比如机构如何规范设置、区级管理权限下放哪些内容、下放到什么程度、政策如何倾斜、力度多大、配套改革如何实施等，这一系列问题都需要作深入的研究分析，通过出台相关实施意见，更好地指导与落实园街合一管理体制的改革。二是扶持力度不够。主要体现在融资引导、用地扶持不够，街道发展后劲不足;干部人事制度改革没有落地，街道事业人员无法在行政岗位上任职，影响了干部的积极性。

三、对策建议

1.加大推进力度。口岸街道只是一个点上的改革，还需不断扩大“园镇合一”管理体制改革的范围，并且重点在体制管理和运行机制等方面通过口岸街道改革试点，进一步细化工作标准，配套工作制度，明确工作职责。区级层面要加强指导，帮助解决改革工作中遇到的困难和问题，不断完善相关政策措施，加快面上推进园镇合一管理体制改革。

2.扩大管理权限。要以转变职能、增强效能为重点，按照权责一致、能放即放的原则，在统一规划的前提下，制定关于产业发展、规划建设、城市管理、项目投资、市场监管、社会治安、民生事业等方面权力下放的工作方案，明确下放事项的操作程序和工作要求，认真抓好方案的组织实施工作，切实防止放责不放权、放事不放钱现象的发生。园镇要主动加强和区级相关部门的沟通衔接，制定具体的实施方案、阶段性目标及年度推进计划，充实人员，加强业务培训，认真做好下放事权的承接工作，确保简政放权工作的顺利开展。

3.优惠政策倾斜。制定支持园镇发展的优惠政策，加快推动园镇发展。在财税政策方面，建议对园镇的财力分配要高于其他地区平均水平;在园镇交通、城镇建设、环境保护、设施农业、特色产业发展、农村金融等方面，区级财政应给予更多倾斜，并整合各类专项资金，集中支持园镇建设。在土地政策方面，积极帮助申报重大项目点供和单独选址;支持园镇深化征地制度改革，积极实施存量土地盘活，提高土地利用率。

4.提升服务水平。建议加快建设和完善园镇便民服务中心的软硬件建设，提高公共服务的质量和效率。所有下放、委托的行政审批、行政许可和公共服务事项原则上进入便民服务中心，实行“一站式”服务。建立健全区行政审批局（区政务服务管理办公室）与园镇便民服务中心联动机制，实行行政权力网上公开透明运行，提高办事效率。

参考文献

[1]  王前钱.“镇改街”后街道管理体制完善探析[D].山东农业大学，2018.

[2]  潘文波.街道管理体制改革的路径探求[J].上海党史与党建，2014（08）：41-42.