浅谈食品免检制度终结成为政策议程的分析

吕心然

摘 要：2008年食用三鹿牌婴幼儿奶粉的婴儿被诊断患有肾结石，这一事件使得食品免检制度的缺陷又重新暴露在了公众和政府的视线中。本文引用美国学者约翰金登的政策之窗理论，就我国食品免检制度的终结进入政策议程，按多源流框架进行分析，发现当问题源流、政策源流和政治源流汇合后，开启了机会之窗，使得食品免检制度终止。

关键词：多源流分析;食品免检制度;政策议程;问题源流;政策源流;政治源流

一、食品免检制度进入政策议程

近年来，新闻媒体频频报道有关食品质量问题，比如金华火腿瘦肉精事件、龙口粉丝塑料事件、红心鸭蛋事件、大头娃娃事件、三鹿奶粉肾结石事件等等。这些事件将我国食品安全监管问题和食品免检制度的缺陷暴露在公众的面前。三鹿奶粉等事件使得食品免检制度已经不单单是一个普通的社会问题，显然已经成为了一个政策问题。社会问题因为影响力、未来发展趋势、以及事件的性质以及被利益相关者和决策者重视等一些方面进入政策议程。是否终结食品免检制度成为当前政府亟待解决的迫切问题。

二、基于多源流分析框架的事实分析

美国学者约翰金登的多源流理论认为，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”这样，问题源流、政策源流和政治源流三个源流的融合就是多源流理论体系框架。他们彼此独立，发生发展和运作都不依赖于其他源流，直到因某一偶然事件的发生而汇合在一起，公共问题就会上升为政策议程。食品免检制度自实施起至三鹿奶粉事件爆发终止共经历了八年零六个月，该偶然事件被成为“政策之窗”。

1.问题流的形成。免检制度是指对符合规定条件的产品免于政府部门实施的质量监督检查的活动。上个世纪90年代中期我国实行免检制度，对于提高企业积极性、促进产品质量提高，为企业改革加快发展创造良好环境发挥了重大作用。随着三鹿奶粉肾结石事件出现，免检制度缺陷的问题越来越受到政府和社会关注。首先，免检制度是在用政府的信用作为担保，因为免检的产品是由政府确定后选择的。可以说，政府已经把公信力捆绑在免检的产品上。其次，免检制度有违公平竞争的市场规则。免检制度使社会公共利益被忽视，一些企业为了提升市场占有率和自己企业本身的知名度，更加关注产品的广告效益，从而忽视了产品的质量问题，而这些质量问题就威胁到公众的健康甚至生命安全。最后，产品免检实质上是政府的一种行政不作为行为。监督检查产品的质量是行政部门应该行使的一项职权，但是免检制度就使政府行政部门放弃职权，用自己制定的行政规章，免除了自己的义务。

2.政策源流的形成。金登认为，在政策系统中存在着由某一特定领域的专业人员组成的政策共同体。这个共同体就是我们所说的包括政府的工作人员、智囊团、利益集团以及研究人员等等。当政策问题凸显并被社会上大多数公众所关注时，政策共同体就会提出许多方案和建议，从而形成了政策源流。2004 年许多专家学者认为食品免检标准的条件门槛较低，要求取消产品质量国家免检制度。《免检办法》第八条中规定了免检的五个条件，但是受当时政策约束看似比较合理，随着我国市场经济的逐步完善，这些标准显然无法保障消费者的食品安全。同时，免检制度的评审程序有瑕疵和免检制度的事后监督很难有实效。这些都成为了终止食品免检制度的原因。

3.政治源流的形成。金登认为，独立与问题源流与政策源流而流淌的是政治源流。它是由诸如公众情绪、压力集团间的竞争以及政府的变革等因素构成的。这些因素都会或多或少地影响政策的制定。国民情绪应该是一种比较普遍的价值取向和利益诉求，通常会以公众舆论的形式表现出来。同时，政府的共同体会关注到国民情绪，从而采取措施呼应国民情绪的诉求。因此，食品免检制度的终结在政治源流上来讲，主要是受到了国民情绪和政府政策改变的影响而终止。2007年《华商调查》做了一个关于“免检制度是否应该取消”的调查，有1267名读者接受了调查，一半多的读者认为免检产品与非免检产品的质量没有明显的差距;另一半的读者认为，免检制度代表着公众对政府的信任，如果免检产品出现了质量的问题，政府部门在公众心中的信任度会大打折扣;还有读者认为，应该取消免检制度，因为媒体对免检产品质量问题太差报道过多次。因此2008年 “三鹿奶粉”事件更是引起了全民的关注。一时间，民众对于取消食品质量免检制度的呼声达到了一个高潮，越来越多的人关注食品免检制度的去与留问题。

三、机会之窗开启

金登提出，问题源流、政策源流与政治源流这三个源流是相互独立的且互不相交。让这三股源流汇在特定的时间因为特定的事件聚到一起产生一些作用并使政府作出决策，就是金登所说的政策之窗的开启。政策之窗是政府决策者使一些特殊问题受到广泛关注的一个重要的机会，也是提出解决一些特殊问题方法的机会。当政策建议贴上了问题，政策建议就与政治需要联系起来，这时问题源流、政策源流与政治源流就会结合，在特定的时间段使政策之窗打开。“三鹿奶粉”事件就使得食品免检制度终结这个机会之窗开启了。“三鹿奶粉”事件的爆发使得問题源流、政策源流与政治源流融合，使食品免检制度终止。但是，在“三鹿奶粉”事件爆发前，也有很多存在质量问题的食品被新闻媒体一一曝光出来，它们也似“三鹿奶粉”事件一样提供了机会之窗，但是这个机会之窗很快就关闭了，那些质量问题没有得到公众的普遍重视和关注。因此我们可以发现，机会之窗的出现有其偶然性，而且也会很快关闭。

四、小结

通过运用多源流理论框架的分析，我们可以发现：机会之窗的出现有着很强的偶然性且出现的时间较短。它需要在短时间内引起公众的普遍重视和关注的焦点热点，在媒体中产生的负面效应范围较广且不断扩展蔓延发酵，使社会问题成功进入到政策议程中去。因此“三鹿奶粉”事件—食品免检制度的终结能够进入政策议程中去有着其必然性，因为它受到了非常广泛的关注且引起了上层政府的高度重视。“三鹿奶粉”事件成功的开启了机会之窗，使得食品免检制度终结进入了政策议程。这就是成功的运用了金登的多源流理论分析了食品免检制度终结的原因。

参考文献

[1]冯波 “三鹿奶粉事件”引发国家食品免检制度终结的多源流分析

[2]陈建国.金登“多源流分析框架”述评[J].理论探讨，2008（1）：125-128

[3]阮蓁蓁 食品免检制度终结分析——基于多源流理论的分析视角