提升人大代表履职活动中的主动性精准性有效性

施红兵

人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会制度的主体。代表的履职活动直接影响代表主体作用发挥，事关人民代表大会及其常委会工作机关的履职成效。近年来，各地人大常委会及其工作机关在提高人大代表履职水平及工作实效方面进行了许多尝试，也取得了一些成效，但从具体实践看，由于代表法只对代表闭会期间的履职行权提出了较为原则的规定，给代表在闭会期间更加主动、精准、有效履职的具体把握增加了难度。因此，如何进一步创新闭会期间代表履职方式、履职平台、履职机制，进一步实现代表履职能力和水平的不断提升，已成为当前各级人大常委会一项紧迫的任务。浙江省玉环市人大常委会顺应新时代人大工作新挑战、新任务、新要求，创新工作方法，以网格化履职监督激发代表履职活力，搭建闭会期间代表履职新阵地，有效提升代表履职主动性、精准性、有效性，这既是对解决基层代表履职成效不高问题的有益探索，也是落实各级领导对代表履职工作新要求的生动实践。

        一、网格化履职的基本内涵

网格原意是一种技术性概念，以其特定的技术含量为社会服务。之后，网格逐步被引用到城市管理中，作为现代城市治理的工作载体，在公安系统、卫生监督、城管执法、工商管理等领域被广泛延伸应用。网格化履职的概念就源于网格化管理的理念，它不是仅指网络技术层面的网格，也不是社会管理层面的网格，而是以人大代表选区为基础，综合选区与辖区的履职工作需要，划分若干单元网格，切实整合基层人大代表资源，实施实时联动监督，促成资源整合、信息共享以及监督工作的“格”“格”联动，从而实现代表作用发挥与基层社会治理、服务的紧密结合。网格化履职的运行流程主要是各网格员以在自己的网格范围内履行监督职责为主，兼顾其他。对于日常巡查中发现的问题及时上报代表联络站，由代表联络站进行整理汇总后，反馈相关部门，并进行跟踪落实。从形式上看，网格化履职是以网格为单位，依托代表联络站，使得代表力量下沉、资源下沉，實现代表参与全覆盖、监督区域全覆盖。从本质上看，网格化履职是通过建立一套完整的问题发现、反馈、处理的履职监督机制，让代表更广泛地收集民情民意，更有效地引导社会舆论，更深度地参与社会治理。

        二、网格化履职的实践探索

玉环市人大代表网格化履职经过调研、试点和全面铺开，已初步形成了较为完整有序的运行框架、体系和内容。

一是在网格的划分上，兼顾就近就便。以各中心组为单位形成一级网格，按照就近、便利及均衡的原则，将一级网格划分为若干二级网格，形成两级网格平台。其中一级网格设总网格长，每个二级网格设网格长和若干名网格成员，这样就避免了按选区划分而出现的代表人数过少，力量和任务不均衡的问题。

二是在人员的构成上，包容不同层级。总网格长由各乡镇（街道）人大（工委）主席（主任）担任。网格长从各二级网格成员中推选有责任心、有精力的代表担任;网格成员由各级人大代表和街道选民代表组成，其中全市县乡两级人大代表及街道选民代表按照各自的选区，相对固定到二级网格，区域内省、市人大代表按照属地划分，也合理科学地编入二级网格。

三是在监督的重点上，突出要事实事。明确了网格化监督的重点，主要是围绕市委市政府的中心工作，人民群众关心的热点、难点问题，本网格区域的重点工作、重点项目、重点工程、民生实事项目，市政府组成部门贯彻法律和政策的执行效果等内容开展监督。

四是在职责的明确上，把握分工有序。规定了一级网格要履行好二级网格全年工作计划和具体任务的制订、二级网格长例会的召开、辖区内网格履职监督的具体内容和方法及二级网格反映的问题汇总收集等职责。二级网格要完成好走访服务选民、监督项目实施、民生实事项目落实、网格监督难题破解等职责。网格员在履职监督中要充分发挥好工作监督员、政策宣传员、民情搜集员、群众联络员等作用。

五是在流程的规范上，力求流转顺畅。以代表联络站为平台，按照项目化设定、清单化上报、制度化反馈等流程操作。首先，每个网格定期精准选定监督项目，对应制定监督时段安排表。其次，各网格成员以问题清单形式，将监督过程中发现的问题上报网格长，并建立分类筛选反馈制度，根据轻重缓急和涉事性质分别反馈给当地政府、市人大常委会。对未落实到位的，视情况以通报、询问、视察等方式进行再监督再反馈再落实。

六是在制度的保障上，注重奖惩分明。不断完善代表履职考评机制，以“积分通报制”对代表网格化履职监督联系选民、参与活动、建言献策等情况进行督促检查，建立奖惩分明的积分考核责任捆绑制度和评优推先体系，并以此作为评选履职先进和优秀代表的重要依据。

        三、网格化履职的现实意义

网格化履职改变了代表履职意识、履职方式、履职实效等方面存在的问题和不足，提升了代表在汇民智、聚民意、解民忧等方面的履职水平，让代表进一步厘清了“怎么看”“怎么干”“干什么”等问题，使网格平台成了代表提升履职主动性精准性有效性、参与社会治理的重要载体。

一是从履职组织上解决了主动性不强的问题，让代表履职“动起来”。从以往的实践来看，代表小组活动虽然是人大闭会期间代表开展履职工作的主要形式，但常陷于“组织难、参与难”的两难境地，导致代表履职主动性不强、参与度不足，成为困扰基层人大工作的“老大难”问题。这既有主观上的原因，也有客观上的制约。主观上因为在履职意识上对自身的定位和认识存在偏差，影响了履职积极性。客观上则是由于代表小组相对固定的履职组织模式，与大多数代表都是兼职代表而受时间和空间的制约相矛盾，导致代表参加活动少、频率低、履职主动性不强。而网格化履职的实施，则有效延伸了代表发挥作用的时间与空间，一方面在时间安排上具有自由性，代表可根据自己的时间自由安排个人履职活动;另一方面在组团安排上具有随机性，结合议题需要，代表也可以视网格内代表的时间安排，以小团体形式在网格内自由组队开展履职活动，增加自主安排的空间，激发代表的履职自主意识。因此网格化履职弥补了代表闭会期间的履职主动性不强问题，提高了代表的履职积极性，能够让代表自觉动起来。

二是从履职内容上解决了精准性不够的问题，让代表履职“活起来”。代表履职活动的主题，一般都是中心组根据上级常委会的工作安排，以及本区域重点工作来统筹安排活动内容。在履职安排上配合中心工作体现较为充分，对民生热点等民意诉求则体现不多，在监督内容选择上则表现出代表联系群众不够、桥梁纽带作用发挥不到位的弊端，这些都导致了代表履职的不精准。而网格化履职的实施，则在一定程度上解决了这些问题。一方面明确了监督重点定位。代表紧扣工作中心、区域特点、民生实际，结合网格内的区域现状和群众诉求，灵活地运用调研、视察等形式，自行安排活动议题，使履职活动更接地气、更能反映群众意愿。另一方面明确了代表职责定位。网格化履职明确了代表是民情调研员、民意信息员、政策宣传员的角色定位，强化了代表在上情下达、下情上传中的桥梁纽带作用，為代表搭建了密切联系群众、传递群众诉求、宣传国家政策的平台，使代表在参与社会综合治理中能够更准确地履职。因此网格化履职改变了以往代表活动主题被安排、履职职责仅限于单纯监督的现状，让代表更加灵活、更加有针对性地开展监督，让代表职责任务更加明确，从而提高了代表履职的精准性。

三是从履职机制上解决了实效性不足的问题，让代表履职“强起来”。代表履职能力不高、履职监督不严、建议落地不实等问题是影响代表履职成效的关键。现实中，多数代表长期从事一线工作，履职能力和水平有待提高，代表作用难以充分显现。常委会机关对代表的履职没有具体标准，履职实效评判不一，监督工作常常难以落地落细落实，影响了代表履职的实效性。代表提出的意见建议和问题，往往落实不到位，制约了代表履职成效的提升。而网格化履职的实施，从制度上保障了代表履职成果的有效落地，并使代表履职的实践价值和社会效应得以充分体现。一是通过建立工作考核机制，让代表活动有标准;二是通过建立履职公示制度，将网格活动情况向选民公布，接受选民监督;三是通过建立网格长约谈制度，及时对履职还不到位的代表进行约谈，让代表活动有制约;四是通过建立优秀代表建议意见表彰机制，让代表活动有激励;五是通过建立建议落实机制，构建由网格员到网格长再到总网格长的上报、反馈、监督、跟踪的闭环监督机制，让代表建议落实更到位。这些配套制度的出台，一定程度上解决了代表履职实效不高的困难，让代表履职的实效真正好起来、强起来。

        四、完善网格化履职的思考

网格化履职，是对提升代表履职主动性、精准性和实效性的有益探索，积累了经验，取得了成效，但实施中的不足和薄弱环节需要完善、总结、提升，只有真正将网格化履职的“小网格、大数据、重监督、优服务”的功能做深做细做实，才能让网格化履职走得更扎实、更长远。

一是开展网格化履职，要以划分网格为基础。如何科学合理地划分网格，是开展网格化履职的前提，也是最大限度发挥网格作用的基础。一要根据区域特点划分。根据辖区实际情况，综合人口数量、地理位置、行业特点等因素来确定，按照网格规模适度、单位属性相近、便于管理服务等要求，进行科学合理划分。二要根据资源优化划分。每个区域网格数不一定相同，每个网格的网格员数量不一定相同，每个网格履职的任务轻重不一定相同，可以考虑网格资源的整合、网格管理及力量的使用调配等因素，根据区域实际进行科学合理划分。

二是开展网格化履职，要以解决问题为关键。如何对网格履职监督中发现的问题及时反馈解决，不仅是网格化履职能否取得实效的关键，也是提升代表履职积极性的关键。一要紧盯汇总研判环节。二级网格要将反馈的问题及时搜集、汇总、上报一级网格。一级网格要定期或不定期适时召开网格长例会，对二级网格反映的民情、重难点问题，进行研判反馈，对本区域自身能解决的，直接反馈给当地政府，对需要上级领导重视或者上级相关职能部门解决的，及时反馈给上级人大常委会进行协调落实。二要紧盯交办环节。在办理过程中，网格长可以和政府部门形成有效的问题反馈制度或者例会制度，避免交办和办理两张皮现象发生，确保每个问题有反馈、有落实、有跟踪，力求在网格内完成解难题、排民忧的全过程，从而体现网格履职监督效应。

三是开展网格化履职，要以完善制度为保障。网格化履职是一项系统工程，覆盖范围广、操作要求高，需要完善的机制保障推进。一要注重流程完善。要按照主动性、系统性、针对性的要求，建立组织发动、督查指导、交流评议等机制，在问题发现、反馈、处理等环节上进行进一步完善，从而形成更加全面化、快速化、精准化的履职监督体系。二要注重统筹协调。对网格履职工作的重要事项、重要工作、重大项目，各级主要领导应亲自研究、亲自协调、亲自督办，并要为推进人大代表网格化履职工作提供必要的支持和保障。同时要建立乡镇部门联动机制，通过联席会议等形式，加强乡镇与部门之间的协调，做到信息互通、工作互助、服务互联。三要注重平台建设。要把网格化履职与代表联络站建设有效结合起来，将网格化履职的人员、流程、制度与代表联络站简介、代表的权利和义务等信息一同公开上墙，并规定每位网格员应通过主题接待、主动收集、约见部门负责人、现场解决等多种形式，定期在联络站参加选民接待，实现代表联络站与网格监督中的内容有效衔接。建立网格员“一人一档”管理制度，建立代表监督纪实台账，全程翔实记录代表参与网格内的各项活动，归档保存至联络站，着力把代表联络站打造成为网格员听取民意、履职监督的重要平台。

四是开展网格化履职，要以优化服务为根本。密切联系群众，听取和反映群众的意见和要求，是代表应尽的义务。网格化履职工作不能偏离服务基层群众这个根本宗旨。网格员要以优化服务为根本，利用自身优势，在民情搜集、联络群众、服务群众等方面履职尽责。一要在不断提升素质中优化服务。要通过专家授课、老代表给新代表讲课、集中学习等多种途径，采取“走出去”“请进来”相结合的办法，对网格员开展常态化培训教育，从而提高服务基层群众的能力和水平，也为会议期间行使建议批评、审议表决、询问质询等职责打下良好履职基础。二要在推进社会治理中优化服务。要充分发挥网格员自身社会、经济、政治资源优势，通过参与网格活动，主动关心社情民意，关注社会问题与法律问题，积极反映问题情况，从而推动有关法律法规和政策规则的完善，促进矛盾化解、问题解决、社会稳定，在推进社会治理能力现代化征程中充分发挥代表的履职作用。三要在与群众良性互动中优化服务。要主动深入基层与群众互动，通过走访、接访、约访和回访等形式，及时宣传党和国家的方针政策及党委政府中心工作，及时了解和收集人民群众的意愿、观点以及建议、批评和意见，使网格化履职成为收集民意、服务群众、引导舆论的平台，更好地倾听群众呼声和服务选民，真正发挥好人大代表的履职监督作用。