浅议化妆品非法添加治理难点及监管举措

国家药品监督管理局食品药品审核查验中心（100044）贾娜

今年的“两会”，假冒伪劣商品问题深受社会各界关注。原国家市场监管总局局长张茅在部长通道的发言掷地有声：“假冒伪劣是一个长期存在的问题，要经过打持久战，来逐步减少假冒伪劣，做到天下少假，让消费者少一分担心，多一分放心。”假冒伪劣产品严重侵害群众利益，扰乱市场秩序，损害群众身心健康，在化妆品领域，假冒伪劣化妆品问题不容忽视，特别是在化妆品中非法添加激素、抗生素、重金属等严重问题，给消费者的“面子”以及身心健康带来极其严重的危害。本文结合基层监管实例，尝试探讨化妆品非法添加监管重点及治理难题，以期寻求解决问题的应对之策。

1 化妆品非法添加现状

化妆品安全就是指化妆品对人体不产生急性、亚急性或慢性的危害。《化妆品安全技术规范》（2015年版）规定，在正常、合理的及可预见的使用条件下，化妆品不得对人体健康产生危害，也明确了化妆品禁用组分（不得作为化妆品原料使用的物质）[1]。近年来，个别不良企业商家为了迎合部分消费安全常识缺乏的消费者的功效追求，擅自添加禁用物质，频频引起不良事件，国家局为此开展了打击非法添加的化妆品监督抽检专项工作。详见附表。

近年来，全国各级监管部门通过综合运用快筛检测、抽样送检、飞行检查等，加大了对非法添加现象严重的面膜类、祛痘类、祛斑类产品监管力度，严查使用禁用原料、超量使用限用原料生产化妆品等违法犯罪行为，取得了一定的成效。

尽管监管力度不断加大，但是一些企业为了追求利润仍然知法犯法，采取隐蔽措施实施非法添加，主要有包括如下几方面。

①产品研发环节。高价购买配方或聘请大学教授、研发专家，利用专业实验室修饰化学结构，调配非法添加物。2018年1月浙江省临海市局查处的一起无证生产非法添加的祛痘类化妆品案中，添加的抗生素头孢克肟不在《化妆品安全技术规范》的检测范围，据当事人交代，该配方从淘宝上购买所得。

②原料采购环节。直接在原料中添加激素、抗生素等，添加物添加量低于检测限，或不在《化妆品安全技术规范》规定的检测范围，甚至不在国家局公布的非法添加物目录内，以钻标避检。

③产品生产环节。祛痘类添加抗生素，祛斑类产品添加了激素类、重金属汞，育发类产品添加米诺地尔，防晒类产品超限量使用防晒剂等屡见不鲜。

附表 2017年～2018年国家局组织的打击非法添加化妆品监督抽检情况表

2 化妆品非法添加行为治理面临重重挑战

经过近年来的努力，城市的主流实体商业渠道化妆品经营基本上得到了规范。比如在广东、浙江，自开展了化妆品安全治理示范区、“百千万”美丽消费示范创建活动以来，集中在城市的大中型示范街、示范市场、示范店已难觅假冒伪劣化妆品的踪迹。非法添加的化妆品销售渠道逐步向电商、微商、农村、城乡接合部等转移。而非法添加手段越来越隐秘，非法添加的成分越来越复杂，基层监管困难重重。

挑战一：产品举证查证难。主要体现在非法添加物的认定，原料和产品的购销存情况，由于非法添加产品的检测报告只对应该批次产品，对于已销售的其他批次的产品如何来确认等问题。此外，网络销售由于其隐蔽性并涉及跨省甚至跨国的数据调取，使得举证查证时更加困难重重。

挑战二：违法所得确认难。比如，对于美容院违法制售非法添加化妆品行为的处理，违法所得如何计算，是违法案件办理的关键点。原卫生部法监司《关于如何计算化妆品生产经营行为的违法所得请示的复函》（卫法监食发[2000]第16号）明确指出：《化妆品卫生监督条例》所称的违法所得，是指违反《化妆品卫生监督条例》，从事化妆品生产经营活动所取得的全部营业收入(包括成本和利润)。目前美容院的销售模式主要有两种，对“院装”产品，一般是“买产品送服务”或者产品按次数销售收取单次费用；对“客装”产品，则让顾客带回家日常自用。利润来源则为护理收费和售卖产品赚取价差利润。根据原卫生部《关于宾馆、旅店使用化妆品有关问题的批复》（卫法监发（1998）第9号）要求：“宾馆、旅店中使用化妆品应认定为经营行为，此类化妆品的违法所得应根据其购进价及同类化妆品市场销售价认定。”美容院使用化妆品也应视为经营行为，但被称作“专业线”的美容院产品是不在“日化线”销售的，准确界定该产品的市场价较为困难，而对于按次数销售的产品违法所得又应区别于完整包装销售。那么，美容院违法所得是按照产品标注价格计算违法所得（含服务费），还是按照违法产品市场价格（不含服务费）？这个问题亟待出台相关法律法规予以明确。

挑战三：维权投诉处理难。由于消费者掌握的法律知识、商品使用知识、维权知识、化妆品不良反应知识等甚少，未及时索取购买小票，留存相关证据，从而造成对消费者维权举证不利，导致相关投诉处理难度大。

3 加强化妆品监管的对策建议

3.1 强检测，技术支撑专业化 一要加快禁限用物质检验方法的开发，《化妆品安全技术规范》规定了1388项禁用组分及47项限用组分，但检验方法仅涵盖了160多项禁用组分和13项限用组分，无法对化妆品进行全面的安全性评价，研发新的快速简便准确的禁限用物质检测方法迫在眉睫；二要加快通用筛查方法的建立，突破现有目标筛查模式的局限性，加强对未知物质的筛查和定性检验方法的研究和建立；三要加强实验室数据运用和共享，使化妆品非法添加检测工作有效对接、互为补充。浙江省台州市食品药品检验院致力于打造的药品“数据分析+数字检验”新模式亦可借鉴到化妆品中来。

3.2 促落实，主体责任明晰化 一是实施“金字塔”式监管。以源头管控为导向，以智慧监管为手段，实施“金字塔式”的科学精准监管，尤其是对处于塔尖的生产企业，通过承诺、约谈等强化其安全责任意识和诚信自律意识，树立企业的第一责任人意识，打造完善的化妆品质量安全大数据体系。二是设立质量双重把控标准。针对网络化妆品销售准入现状，督促第三方平台设立统一的经营者及产品准入标准，督促经营者经常性开展进货票据、产品资质、广告宣传等自查自纠活动，以此来落实平台和经营者的主体责任。三是实施“信用等级评定”。通过“信用等级”名单形式全网公布相关经营者情况，形成遵纪守法的良好氛围。

3.3 提能力，监管执法高效化 一是以机构改革为契机，采取集中培训、季度例会、大比武等形式，开展化妆品相关研讨，优化基层监管人员的知识结构，打造复合型监管人才；二是发挥镇街村食品安全网格员发前哨作用，及时为查处非法添加行为提供线索，确保问题“早发现早查处”；三是加大对重点企业、重点区域、重点品种抽检力度，如宣称祛痘、抗衰等功效的护肤产品，祛斑美白、育发、染发等特殊用途化妆品等，严厉打击非法添加非法生产等各类违法犯罪行为；四是加强行刑衔接，构建案发及时介入、案中协调调度、全程跟踪督办、实时沟通联动的工作机制，实现化妆品安全刑事案件速移速侦、快诉快处。

3.4 重引导，宣传教育常态化 一是创新普法形式。充分借助新闻、报刊、网络、大型宣传活动等平台作用，让消费者擦亮眼睛，不信速效显效，不用三无产品、不入消费陷阱；二是发布消费警示。引导消费者理性、科学消费，不要轻信商家的虚假、夸大宣传，避免落入商家促销营销陷阱；三是建立完善举报奖励制度，畅通群众化妆品案件线索举报渠道。

悦容，悦己，悦人。化妆品因“品”而美，因“美”而宠，因“宠”而众，因“众”生利，因利生“丑”。 路漫漫其修远，品质生活，美丽工程，只有大家一起共建、共治、共享，消费者的幸福指数才会越来越高。