新时代我国社会养老服务体系发展的机遇与挑战

刘梦

摘要：十九大报告正式拉开了全面建成中国特色社会保障体系的帷幕，为我国社会保障事业勾画了一幅美好的发展愿景。经过长期努力，我国养老保险制度全面发展，为习近平主席提倡的新时代“老有所养”的社会养老服务体系奠定坚实的基础。公共服务市场化背景下的社会养老服务发展，让全民充满了新期待，同时使我国的养老保险制度和公共服务面临新的挑战。

关键词：十九大;新体系;社会养老服务

中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）09-0183-02

一、理论革新与发展历程

1991-2000年这10年是我国社会保障制度的探索性改革阶段。也是我国养老保险制度框架形成的重要时期。1993年，中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式决定要求建立统一的社会保障管理机构，首次在党的文件中提出要建立多层次的社会保障制度。

近7年。中国在养老保险领域成绩斐然，制定了一个又一个紧贴民情的相关政策。2012年召开的十八大明确社会保障体系建设的重点是增强公平性、适应流动性、保证可持续性。十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保障好不好，老百姓可谓是冷暖自知。根据调查数据得知，十八大以来，社会保障相关词汇中养老金热度最高，说明近年来，养老保险制度越来越受到人民群众的重视和关注。养老保险与每一位公民息息相关，更是我国社会保障体系中尤其重要的一部分。

十八大以来的七年。是党和国家发展进程中极不平凡的七年，社会养老保障取得重大进展。在增强公平性方面，整合城乡居民基本养老保险制度、改革机关事业单位养老保险制度、实施全民参保计划以及持续提高养老保障水平;在适应流动性方面，完善转移接续政策、实施社会保障卡工程;在保证可持续性方面，启动基本养老保险基金市场化多元化投资运营、划转部分国有资本充实社保基金以及发展第二支柱。

2017年10月18日，习近平总书记代表十八届中央委员会向大会做了题为《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告，报告指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们都知道，社会保障是社会稳定的安全网、是经济运行发展的调节器，是创建社会主义和谐社会必不可少又尤为重要的组成部分，我国正处于人口老龄化快速发展期，截至2016年底，全国60岁以上老年人口已经达到2.3亿，占总人口的16.7%。我国的人口老龄化问题已经非常严峻，不可小觑，老年人口的数量和占比持续攀高。如何发展老年事业、有效应对老龄化挑战、解决老年社会问题，这无疑对我国的养老保险制度以及老年相关公共服务提出了新的期许与挑战。

十九大报告提出。加强社会保障体系建设的总要求是兜底线、织密网、建机制，目标是全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。这个方针政策为我国社会保障事业的发展与变革提供了目标、方向以及实现的途径，我国社会保障体系日趋成熟与稳定，该报告提出的方针无疑极大地促进了我国社会保障制度的发展。十九大提出了一系列新思想，为我国社会保障体系的改革提供了思想的启蒙。

二、新时代背景下社会养老服务新机遇

十九大报告提出建立多层次社会保障体系的方针政策，为新时代建立全国统一的社会保险公共服务平台、健全老年人关爱服务体系提供了新机遇。我国的养老保险制度以及相关公共服务的开展与革新，既要扎根于现实基础和基层条件。又要把眼光放长远。与我国建立社会主义现代化强国的目标齐头并进。

（一）在全国实行全民参保

我国的养老保险目前还没有实现真正的全民参与和全民覆盖。十三五规划对于参保率提出了要稳定在95%的期望值，积极动员全社会参与养老保险。共同应对人口老龄化的浪潮。我国没有发生人口老龄化现象前，基本是代际养老，但是仅仅依靠子女来养育父母，已经不能应对供给能力有限、资源有限和需求量巨大的养老现状了，这并不代表现实中代际养老不再重要。而是需要国家、社会和家庭来共同承担，分享改革发展的成果，收获归属感与自豪感。

（二）加快实现城乡养老保险制度的统一

我国二元格局下，城镇与农村的区域发展和服务水平一直有很大的差距，如何缩小城乡之间的差距，促進城乡协调发展，是全面建设小康社会和社会主义现代化国家的重中之重。在全国建立统一的养老保险制度是众望所归，也是促进社会公平正义的一大举措。在坚持社会统筹和个人账户相结合的制度的基础上，可以学习其他福利国家的激励政策。引进长缴多得、多缴多得的激励机制，此条措施在英国著名经济学家贝弗里奇所著的《贝弗里奇报告》中就有所提及，他认为国家的养老保险缴费机制不应该一成不变，可以适当调整，适应不同时期的经济与社会状况。新农保与城居保在政策上是非常相似的，将两者合并意义非凡，并且要与职工基本养老保险衔接妥当。

我国到2022年城乡发展一体化格局可以基本形成，将二者进行完全的统一可以极大地促进城乡一体化进程、加快人口的流动，确保全民都可以享受基本的养老保障。党的十九大报告提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，党聚焦当下城乡发展的实际情况和未来城乡的发展趋势做出了重大战略部署。党坚持以人为本，城乡必须要协调融合发展，也是对全民的公平正义提出了捍卫。将城居保和新农保合并无疑是建立城乡融合发展机制中不可或缺的一部分，一步一步消除全民追求更美好生活需求的障碍与壁垒。不仅仅出于养老保障领域，也是医养结合制度的安排，老年群体对于养老与医疗的同时需求与日增长，在老龄化加速的背景下已刻不容缓。

（三）以立法为“兜底”

加强社会保障体系建设总要求的第一点就是要兜底线。我国的养老保险制度前前后后也发展了20余年，各个方面也基本发展成熟，应该把条款政策上升到国家法律法规的制度层面，加强保障力度，起到兜底的作用，也象征着养老保险制度在我国迈人了新时代。

（四）基本养老保险基金投资运营多元化

社保基金中占最大比重的就是养老基金，日趋严重的老龄化和空账运转的现象不容小觑。目前我国总结存超过4万亿元，千亿量级的投资只是一个开端，要突破地方向中央归集投资资金的壁垒、冲破心理和现实障碍，尽早达到万亿量级的任务很艰巨：如果全部委托社保基金会投资也并非长久之计，需要研究更多元化、专业化的养老基金投资体制。在市场上寻求合适的投资机构和組织，例如大型的商业保险公司投资运营必须做到市场化。

（五）进一步促进公共养老服务市场化

人口老龄化使得公共养老服务建设尤其迫切，养老保障的内涵拓展同样促使养老服务的发展成为必然，老年群体对美好生活的需求也日益增长，如何提升老年群体的生活质量与幸福感尤为重要。

公共服务市场化是指在公共服务提供的过程中借鉴企业管理办法，引进竞争机制，打破政府垄断，实现公共资源的高效配置和公共服务的高效供应。我们的公共养老服务同样适合采取这种方式。可以更多地依赖市场、家庭以及志愿服务群体来满足老年群体对公共服务的需要。政府可以采取预算安排和制定政策来形成经济刺激，引导社会各个组织参与到公共养老服务的提供浪潮中。近年来，国家纷纷效仿的“PPP模式”越来越被认可和采用，2014年财政部首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，也是首次对“PPP模式”提出借鉴与学习的指导性意见。

三、新时代背景下社会养老服务新挑战

没有一种制度改革与发展的道路始终是风平浪静和畅通无阻的，其间肯定伴随着很多困难与阻碍。十九大提出的社会保障领域的方针，无疑给我国社会保障制度的发展提供了一个更加优越的发展环境。我国养老保险制度与老年服务的发展有了新机遇，同时也面临着巨大的挑战。

（一）“老有所养”有两个难啃的“硬骨头”

我国现在已经进入人口老龄化快速发展的时期，老有所养最难啃的硬骨头有两个，第一个是如何让所有人都能参加养老保险，也就是如何进一步扩大覆盖面的问题。目前覆盖率近90%，但是中国人口基数大，仍然有1个亿的人没有参加养老保险。主要有三种人群：灵活就业人员、新业态就业人员、农村自住人口。有一部分群体认为缴费期限太长。更看重眼前利益，很多农民认为缴费时间太长不安全，也有一些人对国家的政策不了解。认为有钱还不如存入银行，随用随取，也有一些贫困的山区或者农村家庭依旧没有摆脱贫困，没有能力承担养老金缴费的支出，因此如何改变这个现象是实现全民参保的关键点。第二个是养老保险基金的可持续发展问题。要想解决这个问题，必须尽快实现全国统筹，不同的省和不同的地区之间经济发展水平不同，养老保险金的支付水平也不同，很多西部的省份养老保险的负担很重，因而在全国实施基本养老保险中央调剂制度刻不容缓，按照以往的制度安排便是先实现省级统筹再实现全国统筹，全国统筹可以平衡不同省份和地区的差异，均衡各省的负担。

（二）社会养老服务基本方式“非理性”选择

机构服务和居家服务共同致力于满足老年群体的服务需要，二者在社会化养老服务体系中都具有重要的地位和作用。自力、居家、社区与机构等养老服务方式相互依赖、互相促进，共同组成了社会养老服务的基本方式，过分地强调其中一种养老方式的观点和做法都是不理智的，更不利于社会养老服务体系建设。

1.城乡养老服务水平差异过大

很多农村虽然建造了农村养老院，但是很多都形同虚设，很少有老年人愿意去养老院养老。养儿防老的观念依旧盛行，很多农村老年群体希望依靠子女养老，但是很多农村青壮年都向城市流动，导致很多空巢老人无人照料，只能自力养老，很多农村老人生活节约，认为去养老院每年需要一定的费用。另外一个问题同样不能忽视，很多农村养老院缺少有专项技能的护理员，也是造成很多农村老年人不愿意去养老院养老的原因之一，如何加强引导也是一个很大的难题。

2.老年群体的专门性陪护机构经济压力大

养老院的日托服务，虽然配套一流，但定位偏向中高端人群，价格较高。而一些由政府托底的老年日托所，虽然收费较低，但也因此导致经营压力越来越大。老年日托所的功能，不应该仅仅只是为老人提供饭食和娱乐。更多的应该体现在“照护”之上。在不同的地区可能会有不同的社会养老服务方式的需求，政府应该提高供给与需求的适配度，在需要日托所的地区如何使这些日托所不再困扰于经费的问题。为经营周转而头疼。需要未来政府和市场合力攻克。

（三）公众满意度不高与财政支持力度偏低

中国城市基本公共服务力评价课题组调查数据表明。2013年对社会保障的满意度为60.07%，2014年满意度为60.49%。公共服务领域公众关注度与满意度排名对比中，社会保障的排名为第8名，位于中游水平。说明国民对我国社会保障制度（包含养老保障）的满意度不是很理想，还有很多问题亟待解决。

据数据报告显示，自2010年至今，虽然我国在社会保障制度上的支出逐年增长，但是增幅比较小。2015年在社会保障和就业的支出比上一年增长11.5%，2017年的一般公共预算支出结构中，社会保障和就业的比重为11.6%，与很多社会保障制度发达的国家差距较大。如何持续快速提高GDP，以及增加社会保障方面的支出是个很大的难题。

在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，我国养老保险与社会保障制度逐年完善。养老服务的市场化条件下，为社会养老服务提供了广阔的发展前景，同时也带来了新时代的矛盾与挑战。在“兜底线、织密网、建机制”的新时代社会养老服务发展理念下，相信我国城乡养老问题定会取得开拓性进展。