党代表提案制运行中存在的问题与完善方向＊

万 雪 芬

提 要： 党代表提案制不仅是加强党的代表大会制度建设的重要内容，更是深化党内民主的必然要求。近几年党代表提案制已经初步形成了较为规范的运作模式，但同时在提出机制、审查机制、办理机制、保障机制以及外部政治环境上还存在一些障碍因素，使得其应有价值尚未充分体现。因此，需要从强化顶层制度设计、健全党代表提案运行机制、完善提案的保障机制、优化提案制的外部政治环境四个方面探讨完善的对策措施。

习近平总书记强调“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度”，“把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来。”①《中共中央总书记习近平主持中央政治局民主生活会并发表重要讲话》，《党建》，2019年第1期。可见，充分发扬党内民主是坚持和健全民主集中制的基础。党代表提案制不仅是加强党的代表大会制度建设的重要内容，更是深化党内民主的必然要求。但从近几年的实践来看，党代表提案制仍未全面铺开，其应有价值也尚未充分体现。因此，深入分析提案制实际运行中存在的障碍，探讨完善的对策措施，具有十分重要的理论和实践价值。

一、党代表提案制的内涵与发展

《辞海》解注“提案”是“提请国家代表机关或一定组织的会议讨论、处理的建议，一般由出席人和法律、章程上规定的机构或个人提出”。据此，党代表提案是指党代表在同级党代会召开过程中，依照程序以书面的方式向同级党代会提出意见建议。它是党员和群众进行政治表达的重要途径。而党代会代表提案制则是指明确代表提案权利、提出具体提案要求、规范提案程序、落实提案保障等的一整套制度设计和具体规定，主要包括提案的提出机制、审核机制、办理机制、保障机制和监督机制等。党代表提案制作为一项重要的党内民主机制，对于保障党员民主权利、理顺权力授受关系、畅通党员意见表达渠道、优化党内权力运行机制具有重要作用和独特价值。

自2003年广东惠州、浙江台州先后试行党代表提案制后，这一制度陆续在许多市、县、乡镇党代会试行。党的十八大提出“实行党代会代表提案制”后,党代会提案制推进到多个省党代会实施,同时，随着党代会常任制试点在更大范围内推进，党代会提案制成为实行常任制的县（市区）及乡镇党代会年会一项重要内容。在此基础上，各地结合实践纷纷出台《提案暂行办法》进行规范, 在提案程序上也初步构建了包括提案形成与提交、审查与办理、反馈的基本运作模式，可以下图表示：

图1 党代表提案基本运行模式

各地在具体的实践中还提出了一些创新举措，表现在：一是细化立案要求和不予立案的具体标准，如湖南省张家界；二是建立提案限期办理制度，如浙江提出承办单位在收到提案6个月内将办理结果书面回复提案领衔代表；广东则提出3个月内回复领衔代表的要求。三是探索提案办理结果的网上公开，由党员群众评议，如上海、广东佛山等。

而从笔者对浙江、辽宁、安徽等地925位党员和125位党代表的问卷，也可以看出提案制度已经显现出其制度效能和应有价值，获得了党员和党代表的初步认可。在925名党员中，55.5%的党员认为提案工作已经取得一些成效，11%的党员认为成效明显，只有7.3%的党员认为没有效果，36.2%的党员对这项工作不太清楚。而125名党代表对提案制的认可度更高些，高达70.4%的党代表认为提案工作已经初现成效，16%的党代表认为成效明显，仅有4%的党代表认为没有成效，9.6%对提案工作的成效不清楚。

二、当前党代表提案制运行中存在的问题

然而,我们也应该看到，党代表提案制毕竟是一个新生的事物，还有一些不成熟的地方。从上述问卷中也可以看出，认为目前党代表提案工作“成效明显”的党员和党代表分别只有11%和16%，也就是说绝大多数党代表认为提案制的成效还没有充分显现，这主要是因为在落实党代表提案权上也存在许多不容忽视的问题。结合笔者对实行党代表提案地区的调研，通过对提案的数量、类型、涉及领域、总体质量、立案率、答复率、满意率、实际解决率等数据进行分析，可以得出党代会提案工作的主要问题集中表现在几个方面：

（一）提案提出机制不够健全

提案质量是提案是否可以有效落实、党代表作用能否得到真正发挥的一个重要因素，它也是关系党代表提案制能否取得成效的关键性问题。而在对125位党代表的问卷中，高达44%的党代表认为当前提案本身质量不高是影响提案工作成效最为主要的因素，如下图所示：

图2 当前影响提案工作成效最主要的因素（多选）

综合分析一些地方部分提案质量上存在的问题，主要表现为以下四个方面：

一是部分提案质量深度不够。由于党代表自身素质和作风的差异，各地对于提案重视程度存在差异，提案质量与深度也有很大差别。总体来看，较高层面的党代会，如中央和省、地市级，代表素质高，提案积极性高，整体提案质量也较高。而县区特别是乡镇党代会，由于能力水平等因素，一些地方代表提案积极性不高，提案质量上问题也较多。如一些提案仅仅侧重于摆出现象，讲问题的引发原因与危害，尽管对问题分析很到位，却没有具体解决问题的建议方案；部分提案则对实际情况分析得不全面，甚至对政策现状不了解，凭感觉、想当然提出问题，与实际的情况存有一定偏差；一些提案部门化倾向明显,具有一定的功利性和寻租性等。

二是许多提案缺乏党代会特性。党代表提案尽管和人大议案、政协提案都是民意代表参政议政的重要方式，但三者的重点应该有所侧重，一般人大代表议案、政协委员提案的内容相对具体，而党代表提案通常更为宏观，往往是紧密围绕关系区域发展的重要问题。此外，只有党代表提案会涉及到党建的相关问题。然而，从调研看，目前党代表提案的党代会特色不明显，表现在：一方面，党建提案所占比例总体不高。党代表提案涉及经济工作、城市建设的提案相对较多，而党建内容的反而不多。另一方面，许多党代表提案关注问题过于具体，对事关该地区长远发展的一些宏观性、前瞻性、战略性问题考虑谋划较少。

三是部分提案没有经过充分调研论证。一些党代表出于惯性，仍然认为党代表主要职责无非是“倾听报告——讨论报告——通过报告——传达报告”。而对于新形势下党代表需要主动思考问题，注重调研积累的新要求，仍然不适应。而且不少地方党代表提案通常是在会议召开前十天左右才布置，代表在接到通知后又由于本职工作约束，难以临时进行大量调研，只能坐在办公室或家中,闭门造车，仅凭个人喜好或媒体热点，“凑”出一个提案。由于缺乏足够的调查研究及深入思考，提案内容空泛，缺乏针对性、时效性，也难以充分体现党员群众真正需求，不能体现当前地区发展的重点与难点所在，效果不佳。

四是部分提案联名工作流于形式。党代表作为个体，容易受其知识面、资料收集能力等各种因素局限。正是如此，党代表提案要求必须联名，通常是十人以上联名或者代表团名义提出，目的就是发挥团体作用，群策群力。然而，从调研来看，目前的提案仍然是靠个人力量,联名工作流于形式，联名代表往往没有进行充分的讨论酝酿，一些代表甚至仅仅在提交前出于情面匆忙签下名字，实际却连提案的具体内容都没有仔细阅读。对125名党代表的问卷调研也充分显示了这点，45.6%的党代表认为提案的联名工作流与形式，57.6%的党代表则认为提案存在明显的部门化倾向，30.4%的党代表认为提案民意基础不足，24%的党代表认为提案审核缺乏专家把关，23.2%的党代表认为提案所涉及问题缺乏党代表特性，15.2%的党代表认为提案比较缺乏实际可操作性，仅3.2%的党代表认为提案质量没有上述问题。如下图所示：

图3 党代表提案质量上存在的问题（可多选）

（二）提案提交审查机制有待改进

党代表提案在撰写后有一个提交审查的环节，这是提案能得以有效办理的基础环节，也是确保提案能够得以去粗取精的重要关口。从调研看，目前的提案提交审查机制上还存在着几方面问题：

一是一些地方对提案的审查把关不严。尽管从制度设计看，各地对于提案审核有着明确规定，要在党代会秘书处或提案组进行初步审查的基础上，再由审查委员会按照各地提案工作条例所要求的立案标准审查，没有达到要求的，要求修改后提交或不给予立案。但是从调研看，实际上一些县（区）和乡镇由于提案数量总体不多，为了保证一定的量，对于一些质量不高的提案也勉强接受。也有些地方由于提案审核时间紧，人手少，通常也只是把要件不全等明显达不到立案要求的提案去除或者转为提议建议等，而对于提案的内容却关注不多，甚至一些缺乏操作性的提案也被提交党代会，给后期的提案办理工作增加了难度。

二是审查阶段缺乏足够的专家论证。提案委员会或主席团通常是由党委和一些职能部门的领导组成，来源相对广泛，本可以对提案内容的针对性、可行性、科学性等方面进行更为有效的审查。然而，提案委员会或主席团熟悉提案内容的往往可能正是自己所在单位就是该提案的实际承办者，在对提案提出意见时容易从部门利益出发，从承办人的角度进行思考，很难坚持客观立场，甚至可能对于一些有落实难度但却有实际价值的提案采取否定态度。而目前审核过程往往没有吸纳一些有一定专业化知识、熟悉提案内容的专家对提案可行性、科学性论证，以保证最后通过的提案具有较高质量。

三是立案情况缺乏反馈。提案如果被确定为“不予立案”，本应向提案代表作出详细说明，这样一方面可以保护代表继续提案的热情，另一方面也可以让提案代表从实践中认识到提案的基本要求以及自身提案的不足之处，从而在以后的提案工作中尽量避免这些问题，不断提升提案的能力。然而，从目前来看，党代表在提案后往往得到的是提案工作机构给予“立案”或者“不予立案”的结果告知，对于具体原因，却缺乏进一步的说明，使得党代表只能靠自己猜测。

（三）提案办理机制需要优化

根据实行提案地区的调研,各地在实践中都形成了处理和回复提案的基本工作流程, 一些地区甚至出台了相对规范的党代表提案处理和回复条例，然而，就全国范围来说,目前党代表提案处理和回复机制尚未有统一、权威的规定，这使得各地的探索做法不一，党代表提案办理力度和效度上也存在较大差异。总体来看，一些地方党代表提案办理中仍然存在着一些有待改进的问题，突出表现在四个方面：

一是提案办理存在高答复率和低落实率的矛盾。从调研以及相关媒体的报道来看，多数地方对于党代表提案的办理较为重视，许多地方党代表提案的办结率达到95%以上，甚至不少达到了100%。但书面向代表答复并不能等同于实际采纳落实。或是由于承办者对提案地位和作用没有足够的认识，或是具体办理人员业务能力不强，或是由于现有提案考核只重答复率和满意率，却不考核提案的真正落实率，一些单位对党代表提案仍然存在仓促应付的状况，在办理中避重就轻，甚至仅仅停留于法定期限到来之前，以“一纸复文”进行应付。

二是提案办理缺乏有效督查。在调研中，笔者发现一些地方出台的党代表提案办法中根本没有提到党代表提案的督查问题。在这种情况下,由于通常提案委员会在代表大会闭会以后就结束功能了，提案的后续工作实际上是由党代表联络服务机构在负责，而党代表联络机构由于其权限，常常也觉得难以牵头安排督查的任务，只是在提案办结的期限到来时给承办单位就提案办理进程进行电话沟通，缺少对提案办理情况的实地检查考核。也有些地区尽管在制度设计中安排了督办，这些规定也仅仅是“有必要时,可以开展督查”，而对督办的频率和方式的规定并不明确，提案督查也缺乏质询、否决等刚性监督为依托，这很大程度上使督办流于形式。

三是提办双方沟通协商不足。在对125名党代表问卷调研中，有高达30.4%的党代表认为提办双方沟通协商不足是提案办理中存在的突出问题。一些承办单位办前不预先与提案者进行沟通，在没有完全知晓提案者意图的情况下就草率办理，导致一些提案最后办理的方向和提案者本意不一致。而办理开始后也没有和提案者共同协商研究具体办理措施，致使承办单位觉得提案建议没有办法落到实处，而提案者却又认为建议落实的条件非常充分。在办理完成后也没有事先征求提案者意见就直接向提案者回复，双方对办理结果看法不一致，承办单位认为已经按照代表的要求进行办理，而提案代表认为落实中还有很多可以完善之处。

四是承办单位对党代表“不满意”提案办理缺乏二次答复。一些地方出台的党代表提案办法都规定党代表提案第一次答复不满意后，承办单位需在较短期限内再次进行办理，待提案最终办结后，要向代表作二次答复。但从实际调研来看，这一要求在实践中并没有得到很好的落实，一些党代表不满意而没有办结的提案，尽管代表在第一次答复中提出了意见，但承办单位收到回复以后，却并不与代表联系，更不作出完善。而代表既不掌握办理的实际情况，也缺乏有效进行督促的手段，最终只好不了了之。从具体操作看，还缺少对党代表提案办理进行奖惩和追责的具体制度设计，一定程度上存在“办好办坏，没标准”“该办不办，没办法”的情况。

（四）提案保障机制尚需完善

保障机制是党代表提案得以顺利运行的重要因素，其缺失显然会削弱党代表提案制的实际效应。从目前的调研看，近年来各地开始重视党代表提案制保障机制的构建，并出台了一些相应的规定。但整体来看，提案保障机制还有待进一步健全，表现在：

一是提案代表知情渠道的保障力度不够。知情是代表有效行使提案权的前提和基础。但目前，党代表知情渠道还不够通畅，信息来源较少。例如党代表往往在大会期间才看到报告，事前并不了解大会报告的主题与基本内容，致使在提出提案时难以有效围绕党代会主题和当前经济社会发展的中心工作开展。在党代会闭会期间，党代表对于党内决议、决策的制定过程、执行参与非常有限，党代表与党委政府部门之间没有建立固定的情况通报制度，党代表对党内和地区经济社会发展的重要数据和情况也知之甚少。这客观上导致代表撰写提案时难以准确、全面掌握实情，选题容易带有盲目性，对策建议也可能缺乏针对性和前瞻性。

二是提案缺乏一个强有力的常设领导机构。尽管目前各地根据《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《暂行条例》），关于“党的各级委员会应当建立党代表大会联络工作机构，负责代表联络服务工作”①中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，北京：法律出版社，2014年版，第212页。这一要求，普遍建立了党代表联络办，通常是由这一机构来承担提案办理中的具体工作。但结合调研看，也还同时有着机构力量薄弱，各地发展不均衡、牵头提案工作力度不够等问题。提案委员会又往往带有临时性，在提案办理中很少再起协调领导作用。

三是提案所需的时间、经费保障不充足。尽管《暂行条例》十六条、十七条分别规定党代表：“参加同级党代表大会和党的委员会安排的活动，代表所在单位应当给予时间保障。”“党的各级委员会要为党代表大会代表按照其安排开展工作提供必要的经费。”②中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，北京：法律出版社，2014年版，第212页。但显然，这样的规定仍较为笼统，在实践中究竟如何确保代表履职有充足的时间，怎样推动党代表所在单位给予必要的支持，活动经费又具体来自何处，怎样才能申请使用，特别是如何为代表和代表团（组）开展自主组织活动提供必要的时间和经费，都没有具体规定。一些基层党代表履职显然就会受制约，可能因为所在单位主要领导重视程度变化而不同。这就容易导致部分党代表提案积极性大大受挫，进而影响提案质量提升。

（五）提案的外部政治环境需要进一步优化

政治生态学认为政治体系中不存在孤立的某个现象或要素，其发展变化往往和周围政治生态中的体系、次体系、其他要素存在相互影响。因此，对某一个政治现象或要素的研究应该置于整个政治生态系统中进行考察。从这一视角进行思考，党代表提案制作为整个政治生态系统的元素之一，也同样深深受制于其所处的政治生态系统发展状况。

首先，党代会运行状况是党代表提案功能能否得到充分发挥最为关键的政治生态环境。近年来，党代表任期制的全面推行已经使党代表常任成为现实。而常任制试点所涉及的地区也在不断拓展，几乎所有的省份都有县（市、区）进行了常任制试点。从2012年开始，浙江还在所有乡镇推开党代会的年会制。但从总体比例来看，目前实行党代会常任制的地区仍然比较有限，中央对党代会常任制推进尚未形成具体、明确的时间表。

其次，党代表提案制最为核心的问题就是提案自身的质量，提案质量又往往与代表的综合素质状况息息相关。党代表的产生方式是否民主合理既决定着党代表整体素质的高低，也直接关系到提案质量的高低。尽管近年来党代表产生的规范性、民主性在不断提高，但从党代表产生的基本政治流程来看，也仍存在着党员意愿体现不足，组织管控过多，一些重要环节的公开性、可监督性不够等诸多问题。这可能使部分代表错误地认为“我能够当选是组织上给我荣誉而非广大党员授权”，从而在实际提案过程中只想着对党委或组织负责而非对党员负责，缺乏行使提案权的主动性和积极性。

三是宽松、包容、民主的政治氛围仍需营造。尽管近些年来党内法规在加大党员以及党代表的权利保障方面有很大发展，党中央也一再要求要大兴求真务实之风, 坚持实事求是精神，但落到实处方面仍然存在一些障碍。特别是如何营造一种能充分鼓励和保护党员及党代表讲真话的舆论氛围和制度设计上还不够；党代表大胆行使权利的相关保障措施没有健全，特别是党代表言论与提案的免责制度、侵犯党代表权利的责任追究制度尚不健全，这使许多党代表向党员征集意见听不到真心话，部分党代表在行使提案权时也畏首畏尾、瞻前顾后。对于提出比较尖锐的建议、意见更是犹豫再三，生怕被一些单位误认为找茬添乱，或得罪相关单位领导。

三、完善党代表提案制度的路径

提案制作为发展党内民主的一项重要制度，它的完善必须要与理顺党的各级领导机关的权力授受关系、加快党的领导体制改革大背景相联系。在此前提下，结合当前各地提案工作主要做法与存在问题，其完善重点主要在以下四个方面：

（一）强化顶层制度设计

《暂行条例》无疑是给代表行使提案权提供了基本依据，但规定总体还仅仅是停留在原则上，细化的、可操作性机制仍然没有确立，要建立具体的党代表提案制度，把《暂行条例》中原则方针具体化、笼统要求明晰化，保证实体性规范与程序性相衔接，从而形成操作性强的提案机制。同时，《暂行条例》规定也还缺乏强制性，措词大都是“可以”，如“可以向大会提出提案、议案”，“可以参加座谈、列席会议”，“可以为同级代表制发代表证”等等。但在实际的操作中，由于没有硬性约束规定和明确的肯定表述，仅仅是模棱两可的“可以”，那么具体是否实行，何种程度上实行、不实行又如何等没有明确的认定标准和措施，而给组织者留下了随心所欲进行操作的空间，最后落实程度就可能随党委主要领导及相关部门的重视程度变化而变化，因此，需要在提案制度细化规定中进一步把弹性规定刚性化。

当前一些地方已经结合《暂行条例》，对制定具体制度落实和保障党代表提案等权利进行了探索，如浙江省委早在2011年就印发了代表提案、调研视察、列席党内重要会议等五项制度，为代表活动行使提案权作出制度规范。但各地在党代表提案上做法不一，规定各异，需要在总结和梳理这些地方性探索的基础上，在《暂行条例》指导下出台专门的党代表提案等制度，以全国性党内规范的形式，不仅明确代表的提案等权利，同时也对提案的具体开展方式、程序要求、履职保障等进行具体明确的程序和操作细则规定，从而为代表行使提案权提供直接的依据。同时，明确全国党代表大会及地方各级党代表大会全面实行党代表提案制。

（二）健全党代表提案运行机制

目前一些地区已经初步形成了一个相对规范的提案运行模式，但这并不意味着党代表提案制已经发展成熟。结合上文分析的问题看，还需要继续健全提案的提出、审查、办理机制。

一是在提案提出机制上，加大对党代表民主意识和权利意识的引导，改变把代表身份作为头衔、荣誉的误区，增强代表意识，激发内生动力。引导党代表把提案选题的重点放在事关该地区长远发展的一些宏观性、前瞻性、战略性的问题，适当增加党建提案的比例，以体现执政党党代表特有的职能。创设多种平台，构建一套规范化的党代表密切联系党员群众的机制，主要包括党代表调研视察制度、定期定点联系党员群众制度、加强党代表工作室建设等，改变党代表在征集党员群众意愿上随意性较大，甚至若有若无的状态，使提案充分展现体现和维护党员群众利益诉求的作用。此外，细化提案党代表联名人数的要求，如规定全国党代会代表30人以上可以联名提案，省级党代会代表的提案必须有 20 名以上联名，市及县级党代表则可以10人以上联名，从而保证提案是一定数量代表共同关心的问题和集体讨论的成果。同时，加强内部沟通与集体协作，可以借鉴杭州市政协设立提案协商室的做法，在党代会召开前期把党代表工作室作为提案协商室，由联络办总体牵头，各代表团团长具体负责，组织代表们围绕提案选题、调研、撰写与完善，群策群力、信息共享、观点碰撞、反复讨论，发挥代表们的集体优势。

二是在提案提交审查机制上，重点在于明确立案的具体标准，突出提案的公共性、宏观性、前瞻性、可行性等特性。严格按照提案工作细则规定的标准和程序，加强提案接收把关。引入专家进行初审，对提案是否可以立案、具体承办的单位等方面提出初步建议。在此基础上，始终坚持提案委员会集体讨论、质量第一的基本原则，妥善处理“量”和“质”的关系，从源头上杜绝质量不过关的提案进入办理环节。同时，建立提案立案情况反馈机制，做好与提案者的沟通，既确保提案质量，又保护提案代表提案的积极性。此外，要科学编写《提案内容摘要》及《提案审查报告》，以便于党代表能够在有限时间里快速了解和把握提案主要情况并进行表决。

三是在提案办理机制上，规范提案交办程序，设置提案的预交办机制。要明晰主办单位和承办单位职责、妥善处理提案办理的实效性与时限性的关系，改进答复方式，逐步建立提案面复机制。建立提案办理过程中提案者与承办单位的双向沟通交流机制，逐步形成“多方参与、协作办理”的多向互动办理模式。建立对党代表提案及其处置通过多种途径在党内公开并接受监督的制度。①参见刘益飞：《党代会代表提案制度的困境及出路》，《中共成都市委党校学报》，2013年第1期。建立健全提案办理的督查机制，由提案委组织委员及相关专家、提案代表等组成督查组，通过现场专题检查、听汇报、与党员群众座谈等方式对承办单位办理提案情况督查，然后督查组进行无记名投票打分，对督办分数不达标给予相应的处罚。改变目前提案办理结果满意度考评的笼统设计，分别赋予办理态度、与代表沟通情况、承办措施、督查情况、落实程度等相应分值，进行量化考评，建立以“办理实效”为基本依据的提案办理考评体系，并把提案办理情况纳入承办单位年终考评体系。

（三）完善党代表提案的保障机制

20世纪50年代，美国心理学家弗雷德里克·赫茨伯格曾提出著名的双因素理论，他认为保障机制尽管如同保健只能防病而不能治病，但它们仍然十分重要。如果外在保障条件不到位，满足不了提案代表对这些因素的基本需要，就会影响甚至明显削弱党代表提案的积极性。

一是强化信息保障。完善党代表列席会议制度，对于党代表列席会议的种类、方式、列席代表的结构比例等作出具体规定，适当增加邀请列席党代会的代表数量，明确哪些类型议题的会议必须邀请党代表列席。建立重要情况及时向党代表通报和公开制度，明确要求定期如每季度，向代表通报各种重要信息，内容包括党的建设、经济社会发展、办理提案提议以及其他重大决策制定等情况。凡是党内重要决议、决定及发生的党内其他重要情况，除了明确规定须严格保密的几种情况之外，都应当在第一时间向同级党代会代表及时通报。赋予党代表查询有关提案所需信息的权限，可规定除需要特别保密的情况外，党代表可以持代表证查看同级常委会的会议纪要、同级纪委的立案记录以及与提案相关文件、数据与调研文章等。建立党代表提案库，便于党代表撰写提案前, 详细查阅了解往届代表提案情况。

二是组织保障。建立专门的提案委员会作为提案工作的具体领导机构。提案委员会主要承担五个方面工作，即对提案是否立案提出建议；通过提案审查报告并报党代会讨论；通过提案办理的分解任务单；牵头对提案办理情况跟踪督查；负责向党代会报告提案办理情况。同时，在党代表联络办里面进一步设立提案提议处（科室）作为专门负责提案提议专项工作的具体处室，从而为党代表行使提案权构建“党代表提案委员会——党代表联络办——党代表团（小组）”的组织架构。

三是时间经费保障。由中央对经费标准和时间保障进行明文规定。明确规定除参加出席年会外，兼职代表所在单位每年还应当保障代表一定的履职时间。如规定固定每月某个日期，作为代表履职日。党代表在这一时间参加活动按正常出勤对待。①参见万雪芬：《任期制下党代表履职动力的提升研究》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第2期。在经费上，出台规定规范党代表活动经费的合理数量范围，并明确到底是列入财政预算，还是在党费中进行专项列支。在中央文件的总体指导和规划下，各级党组织再根据各自实际出台细化规定。

四是提案代表的权利保障。赋予党代表以司法保护权，如参照《人大代表法》规定，出台党内规定明确代表在党代会和列席各种会议时的发言和提案提议，不受追究。在党代表当选后，除了由于违纪违法或不能胜任等原因被选举单位依程序罢免，代表所享有的权利就应当是贯穿于整一届党代会的始终。以保证党代表免除后顾之忧，大胆履行职责，敢于讲真话。

（四）优化提案制的外部政治环境

党代表提案制的完善，必须与推进政治生态建设同步，否则，实践效果就会大打折扣。从目前来看，重点是以下几个方面：

一是加快党代会常任制改革。实行党代会常任制是深入推进党代表提案制的必然要求和重要保障。党中央可以对当前试点地区的经验进行系统总结，然后在全国党代会上形成决议，对常任制的基本目标、意义、内容、实施方案等予以明确，为各地试点提供充足的法理依据和政策支持。同时，推进常任制改革也需要有明确的路线图和时间表，明确分哪几个阶段，各个阶段推进常任制的战略重点和主要举措是什么。特别在一定地区的试点和经验积累后及时、全面推进到所有乡镇、县，如在全面落实党代表任期制的基础上明确提出乡镇、县级全面实行党代会常任制的时间要求。只有把改革的总目标分解为每个阶段的分目标加以明确，并提出具体的时间要求，在试点地区取得一定经验后能及时全面推开，常任制改革才能够最后落到实处。

二是完善党代表的产生方式。改进党代表候选人提名方式，让毛遂自荐和党员联名推荐等方式也成为候选人产生的主要方式。进一步规范党代表选举的操作程序，增加候选人产生过程的民主性与公开性，充分保障党员对党代表候选人产生的知情权。明确县（区）和乡（镇）层级的党代表选举中，采取党员直接选举的方式，同时全国、省、市一级党代表可以确定一定比例在县、乡两级党代表中定向选举产生。逐步扩大党代表候选人的差额比例，健全面向选举者的候选人介绍制度。

三是优化党代表结构。适时修改《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党基层组织选举工作条例》中党代表比例的规定，降低各级党员领导干部所占比例。建议以地区级及以上党代会领导干部党代表占比最高不超过50%，县级党代会中领导干部党代表占比最高不超过总数的40%为宜，把更多的党代表名额向党的基层干部倾斜。改变目前党代表选举中对先进模范人物代表比例作的刚性规定，充分考虑代表的参政议政能力状况，促使代表逐步由“先进劳模型”向“政治代表型”转变。探索实行党代表专兼职相结合，设置合理的专、兼职比例（如专职代表占代表总比例的25%）。专职党代表体现代表的专业性和履职条件的充分性，兼职代表则更好地体现所代表党员群众的广泛性。

四是营造宽容、平等、务实、民主的政治环境。进一步健全民主生活会，在党内广泛倡导批评和自我批评，鼓励和尊重党员要讲真言、说实话，勇于表达自己的意见。破除官本位思想，对各种不同意见采取包容的态度，善于倾听和吸纳各种不同的声音。在具体的程序设计中鼓励和支持提案广泛听取党员群众意见，探索在党代会前对有一定代表性的不同意见提案组织开展党内讨论。切实保障党员的民主权利，推进基层党务公开，增进基层党员对党内事务的参与度，加强对广大党员的民主意识与民主习惯的培养，从而提高党员参与提案的主动性与积极性。