论立法中的公民参与

刘丰杰

摘 要：2015年修订的《立法法》确立了公民参与立法的制度，无疑，法律制定过程中的公民参与程度是检验法律民意基础的重要指标，也是其科学性来源的重要依据。因此，从新的立法法文本出发，对此文本进行适度的解读，以发现公民参与立法过程中存在的瑕疵，在提出在现有公民参与立法的方式的基础上，完善相应方式的程序，使公民参与立法更具有操作性。

关键词：立法法;合宪性;公民参与;程序

中图分类号：D92        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）21-0195-02

一、公民参与立法是立法法对宪法的回应

1.公民参与立法的合宪性疑难。我国宪法在序言部分明确宣示：“宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。”无论是在理论还是实践中，这一宣示都得到了各界的承认，尤其在法律的制定活动中，①总能看到“根据宪法，制定本法”的语句。因此，从这个意义上而言，国家的立法活动应体现宪法精神是我国立法实践所遵循的基本准则。但就我国宪法文本而言，对于公民参与立法的宪法性文字并未在宪法文本中得到明确表述，宪法文本对此仅进行了宣示性规定（宪法第二条），且通过该宣示性规定同样难以直接得出公民可以参与立法的结论，公民中存在的敌对势力和敌对分子难以成为人民的一员而参与到行使国家权力的序列之中。②

2.公民参与立法的合宪性解读。面对上文中提及的语义性障碍，虽然这种障碍存在一定的合理性，但这一障碍明显不符合社会的普遍预期，最直观的理由是公民中的敌对势力和敌对分子对整个公民群体而言只是少部分，因为少数的原因而剥夺多数的权利不符合人们的经验法则。这一理由可以使上述疑难得到有力的解释，其结论是我国宪法中可以行使人民权利的公民应当是未被列为敌对势力和敌对分子的人，即可以参与立法的公民限于人民的范围。不管是在历史意义上还是法律意义上，敌人显然不能获得实质性的公民资格，1875年美国联邦法院法官坦尼在斯科特案件中做出的判决为此提供了注解。在该案中，坦尼将美国人分为美国公民和黑人，黑人虽然不是美国公民，但与外国人不同，他必须效忠美国。尽管这一判决难以为今天所接受，但其中透露出的信息却值得重视，即敌人作为中国公民不能得到普通公民所具有的政治权利是有理由的，这既有历史的依据，更是为了维护宪法的尊严。

3.立法法对公民参与立法的回应。立法法在第5条中原则性地继承了宪法关于公民参与立法的安排：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”可以看到，就法律文本而言，宪法和立法法都保持了默契（毋宁是立法法维护了宪法的权威），将参与立法的主体限于人民，这一限定并未剥夺非敌人之公民的合法权利。宪法文本中关于公民身份的表述为：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国的公民。”这使公民权扩张到了所有国民，由此可见，参与立法的人民必然都是中国公民。

二、立法法文本中公民参与立法存在的问题

1.现行立法体制存在资源分配不均的风险。我国的立法活动由有立法权的人大进行主导，在立法过程中贯彻民主与科学原则。在这一立法模式下，立法机关通过编撰立法规划掌握立法的主动权，由此在立法过程中占据着绝对的支配地位。这一制度设计可以使得立法效率显著提高，但由于制度设计导致其体现出明显的不透明性，使得普通公民只能以“知晓结果”的方式参与其中——其实也无法参与其中。导致立法工作的重心具有明显的倾向性，其结果必然是在立法工作计划之列的群体会率先享受到立法红利，而其他社会群体的诉求则不能及时得到法律的回应。

2.立法过程中公民参与的广度尚有欠缺。就公民参与立法而言，最为直接的途径莫过于对依然形成的法律草案表达意见，这实际上是将公民参与立法的途径片段式地限定在某一立法阶段。如此一来，其结果必然是只能针对已经形成的法律草案进行片段式的理解，难以做到全面、客观的分析，对立法草案发表的意见，其科学性、可采纳性难免有所欠缺。如此一来，公民基于残缺的认识参与立法，难免会与立法期待不相符，不仅会浪费立法资源，同时对于公民参与立法的质量也难免会有所折扣。

3.公民参与立法的反馈机制不健全。在立法的运行过程中，虽然大多数公民都对法律为其分配利益报以期待，但在现实中，与公众对于立法参与的强烈热情形成鲜明对比的是，公众参与立法的反馈机制还不健全。《立法法》虽然对反馈机制进行了原則性规定，但相关部门仍然没有建立起相应的实施细则。要保证公民参与的有效性，就不能局限于公民提意见的范式，还需要对公民的意见进行有效的答复。否则，在立法机关长时间的沉默中，不仅会打击公民参与立法的积极性，也会使法律的权威遭受质疑，这不仅对法律本身不利，也无益于社会资源的合理分配。

4.听证会、论证会具有不可操作性。听证会、论证会是《立法法》明确规定的公民参与立法的两种形式，在《立法法》全文中，对于听证会和论证会这两种形式，法律条文仅粗浅地列举了召开听证会与论证会的情形，却并没有具体规定如何实施。另一方面，即使顺利举行了听证会或论证会，但法律条文对于其结论的效力却没有明确的态度。从法律条文的措辞来看，听证、论证的结论向常务委员会报告即可，而对于报告之后的后续事务却含糊不清，这对于公民参与立法的质量来说，还是存在不小的瑕疵。

三、对我国公民参与立法的思考

优化的程序不仅能为立法质量的提高提供技术支持，而且也必然提升立法的社会化水平，使所立之法的程序“含金量”在公众的普遍认可中得以回报。因此，建立有效的表达程序是可能实现的目标。

1.制定公民参与法律制定过程的相关程序法。公民参与立法的过程不应当局限于参与法律草案的讨论环节，让公民更大程度上参与到立法环节之中可以进一步保障公民参与的质量，如可以吸收公民参与提案、进行立法后评估等。对这些立法过程可以分别规定相应的程序，确保操作的可行性。如对提案环节，可以规定公民有权向人大常委会提出法律案，人大常委会就某一问题在有一定规模的人数共同关注的情况下，可以比照人大代表的所提法律案的审议、表决程序进行。对立法后评估环节，则可考虑建立按需评估制度，首先公民可以申请进行立法后评估，《立法法》规定的立法后评估的组织主体在收到申请后，通过与申请者、社会团体、公益代表、相关领域专家充分沟通后，可以在这些主体的充分参与下进行评估。

2.健全公民参与立法的反馈机制的相关程序法。在我国尚未健全公民有序参与到立法全过程的立法现状下，当下亟须建立回应公民通过各种渠道發声的制度。在公民的意见到达立法机关后，立法机关必须全面分析、科学归纳，通过法定部门以各种有效的方式加以回应，对公民意见应分别处理：采纳的，要在立法结果中加以体现;不予采纳的，要在反馈过程中充分说明理由，理由在法定平台上加以公示，通过系统的反馈程序，使公民更有序、更规范地参与到立法过程之中，从而使公民参与立法在更大的程度上得以实施，保障立法成果的民意性。

3.制定立法听证、论证制度的相关程序法。听证会、论证会和《立法法》确立的其他制度一样，缺乏程序保障。在落实听证、论证制度过程中，无论是立法听证的范围，还是听证、论证的参加人都应当对其确立一套系统规范加以实施。由于《立法法》所确立的听证范围概括性强，故听证、论证的范围应当有明确规范，可以《比照行政诉讼法》受案范围，对于可以听证的具体事项予以列举（如有关教育、税收、价格与群众密切相关的领域明确立法听证，有关金融、证券等专业性较强的领域明确立法论证）;反之则采用排除的立法模式（如涉及国家秘密、军事外交的，不予听证、论证）。另一方面，立法听证、论证的参与人应当明确，参与者的目的是试图影响决策，他不仅作为利益相关人，更应当作为一个理性人来发表意见。因此，可以考虑将参与人明确为利益相关者，再从这类群体中确立听证、论证代表。

四、结语

诚然，立法的公民参与是对依法治国最好的诠释，立法作为依法治国的第一步，必须要保证其能体现大多数人的期待，这样的立法结果才有存在的基础。毫无疑问，保证公民有权且能够实际参与立法工作，在我国实施依法治国的伟大实践中占据着基础性地位，这也是依法治国进程中的必修课。我国自改革开放以来，逐步推进法制建设，形成了中国特色社会主义法律体系，这一体系在不同场合均重申公民有参与到立法过程中的权利，我国公民参与立法的主要矛盾已经完成从没有权利依据到缺乏行使这一权利的渠道的转变，这是我国依法治国能够推进的基础。在我国公民参与立法的征程中，需要破除制度壁垒，把抽象的权利通过一系列的制度设计转化为可以行使的形态。而要完成这一任务，首先必须建立起完整的立法程序体系。只有这样，公民参与立法的权利才能走向实践，依法治国的伟大征程才能更有底气。

参考文献：

[1]  秦前红.新宪法学[M].武汉：武汉大学出版社，2009.

[2]  闫斌.论公众参与立法制度的不足与完善[J].华北水利水电大学学报：社会科学版，2015，（1）.

[3]  孙潮，徐向华.论我国立法程序的完善[J].中国法学，2003，（5）.