广东省健康扶贫工程系统研究

周翔

（广州高新区高质量发展研究院，广东广州510530）

广东作为改革开放的前沿阵地，仍面临着地区发展不平衡不充分的问题。在经过国家八七扶贫攻坚、两轮扶贫开发“双到”后，取得了显著成效，广东省大部分容易脱贫的地区和人口已经基本实现了稳定脱贫。

1 广东省健康扶贫的现状分析

广东健康扶贫工程是2012年由省扶贫开发协会组织实施的面向广大贫困群体的大型公益项目，尤其是自习近平总书记提出“精准扶贫”三年以来，广东省各项扶贫工作不断得到稳妥推进，各部门深入包括清新、连南、五华、丰顺、大埔、紫金、和平、连平、龙川、揭西、连山、东源和新丰等10个广东省重点扶贫的特困县，动员了32.67万名干部进村入户，2571个重点帮扶村、20.9万户相对贫困户、90.6万贫困人口实现了精准脱贫，广东经验也被国务院扶贫办点赞为“中国亮点、世界模式”[1-2]。具体表现在：

1.1 扶贫政策体系不断完善

1.1.1 出台纲领性文件为防止因病致贫，因病返贫，不断深入实施健康扶贫工程。2018年6月，广东省卫生计生委等5家机构联合发布了《广东省健康扶贫三年行动计划（2018-2020年）》（以下简称《计划》）。《计划》提出到2020年，全省贫困人口全部建立健康信息档案，大病专项救治、医疗保障和社会救助实现全覆盖。

1.1.2 政策倾斜革命老区省委办、省府办印发了《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的实施意见》（粤办发〔2016〕29号），切实加大对革命老区在基础设施、交通、水利、生态、民生等方面的政策。

1.1.3 出台政策配套文件省直各部门着力构建适应广东省新时期脱贫攻坚需要、全方位强力支持的扶贫政策体系，出台配套文件或实施方案37个，各市、县同期共出台扶贫攻坚政策文件508个。这些扶贫政策配套文件既考虑到贫困户增收脱贫，又考虑到社保托底问题；覆盖了相对贫困村和分散的贫困户，对很多“老大难”问题都拿出了针对性措施，有效地解决了扶贫政策碎片化的问题。

1.2 扶贫资金力度不断加大

1.2.1 财政投入资金加大从2016年至2018年，广东省各级财政投入资金391亿元，帮扶贫困户脱贫，其中超过100亿元用于产业脱贫，主要包括了扶贫开发资金筹集使用管理、监督检查、绩效考核、责任追究等内容。2017年广东省卫生与健康大会上，还明确在2017年～2019年由省各级财政安排500亿元持续提升基层医疗卫生服务能力。在2018年第二批中央财政扶贫资金（扶贫发展支出方向）上，国家、中央对于广东省贫困地区也是进行大力资金扶持（如表1，表2）。

1.2.2 基层医疗资金优惠力度加大广东省在医疗保险报销和基层医疗卫生服务能力建设方面加大资金投入，全省数十万贫困人群将获大病筛查、确诊、专项救治，大病保险向其倾斜，比如下调大病保险起付标准，提高报销比例，不设年度最高支付限额，保障贫困大病患者报销比例达70%～80%以上。明确2017年～2019年各级财政安排465亿元，其中，省财政安排309亿元，重点支持各地加强基层医疗卫生服务能力建设，以逐步解决基层医疗机构服务能力不足的问题。

1.3 深入贫困地区建档立卡

近三年，广东省各地整合梳理贫困人口基本信息，完成了分布在97个县市区（含90个建制县区、7个非建制区）、1112个乡（镇、街道等）、16483条村的相对贫困人口建档立卡工作，基本做到“户有卡、村有册、镇有簿、市县有数据库、省有数据平台”。

广东健康扶贫工程在重点关怀外来工和社区低收入群众的基础上，启动实施“健康扶贫工程走进贫困村”。活动开展以来，产生了积极而广泛的社会影响，受到农村群众的普遍欢迎和贫困农户的深切期待。如广东省扶贫开发协会日前携手广州军区广州总医院、广东省公益事业促进会在韶关乐昌市长来镇罗村共同开展“新春送健康献爱心”活动，向罗村53户贫困户发放慰问金、慰问品，赠送药品，现场开展义诊义检活动。长来镇罗村2家卫生站同时被正式确认为广东健康扶贫村级卫生站示范点，并为其配送基本医疗器械和药品一批。

表1 2018年广东省各贫困市扶贫资金统计（万元）

表2 2018年广东省各直辖县扶贫资金统计（万元）

2 广东省健康扶贫工作实施困境

2.1 因病致贫、因病返贫率高

据大数据显示，截至2016年年底，广东省有173多万农村建档立卡贫困人口，其中因病致贫返贫的占近40%。相比城市，农村地区更容易发生此情况，因为农村偏远山区，经济条件和生活条件较差，不良生活方式和卫生习惯普遍存在，文化水平也较低，自身技术水平也低，往往“病倒一个、压垮一家”，农村地区普通群众一旦患上大病、重病，贫困户需要增加更多的医疗支出，既影响了日常的消费，也影响了贫困户的收入和就业。病人不能够工作，家属可能还要放下些手头工作去照顾病人。如果一个家庭的主要经济来源者被重大疾病所击倒，那么对这个家庭来说，就会产生持久性的影响。尤其是在大病面前，倾其所有还要负债，更多的是农民一辈子都还不清的高额债。同时，疾病是复杂多样的，有些疾病可以通过集中救治得以康复，而大多数慢性病只能长期科学管理。多种因素综合起来都容易致贫、返贫。

2.2 社会保障体系尚未完善

在农村地区，养老保险还处于改革阶段，医疗保险在抵御大病风险等方面还没有较完善的制度体系。农村地区人口最关注的就是社会保险问题，如何维护好农村地区人口的社会保险问题关系到因病致贫、因病返贫的几率是否加大。最近几年，广东省的社会保险基本停留在城镇层面以及基本保险层面，社保覆盖面较窄，农村地区的社保覆盖少之又少，即使有些农村地区的社保覆盖率已达中上水平，但是参保的档次较低，每年大都是以很低的档次缴费的。

2.3 扶贫资金管理不够合理

2.3.1 扶贫部门改变扶贫资金的用途一些地方和部门为争取更多的扶贫资金，往往会申请一些符合要求的项目，而当资金拨下来后，却没有将所有的资金投入到扶贫建设当中，而是用在了一些“人情项目”“关系项目”。严重影响了扶贫工作的进程。同时，有些扶贫项目立项时间较晚，资金下达的时间也相对较晚。当扶贫部门想要去开展扶贫工作时，有的工作已经严重落后于实际情况。

2.3.2 扶贫资金项目分布不均通过对广东省统计年鉴中资金项目分析来看（如表3），珠三角地区项目投入资金比东翼、西翼和山区的大很多。尤其是在教育、卫生和社会工作、公共管理与社会保障等三类上可以看出，越是贫困地区，教育投入越少；越是贫困地区卫生健康、社会工作越少；越是贫困地区，社会保障和社会组织也越少。总体而言，扶贫资金地区分布不均，尤其是在一些重点项目上没有做到精准扶贫到位。

表3 广东省资金项目分布金额（亿元）

2.4 医疗卫生事业发展滞后

2.4.1 医疗卫生事业发展不全面医疗卫生资源总量不足，优质医疗卫生资源匮乏，尤其是基层医疗基础设施不足或落后，医疗卫生人才的数量少和分配不均，服务能力欠缺，无法满足贫困人群的卫生需求。根据国家统计局中关于广东村卫生室情况来看，2016年广东有村级卫生室26886个，其中，村办卫生室有19582个，占73%，乡卫生院设点的村卫生室有1533个，占5.7%，联合办的村卫生室有156个，占0.58%，私人办的村卫生室有4917个，占18%，其他办的村卫生室有698个，占2.6%。总体可以看出，在农村地区的医疗卫生资源还比较匮乏。同时，大部分医疗服务人员都不愿意到农村去，县级医院和乡镇卫生院的诊疗水平不足，只能解决一些“发烧感冒”的简单疾病，如果想要更进一步的治疗，就要坐数小时的车程到较大的医院，除了报销比例会降低之外，交通食宿的开支也不容小视。

2.4.2 医疗卫生地区发展不平衡，乡镇卫生院诊疗发展缓慢广东省绝大多数省办医院和三级甲等医院都集中在珠三角地区，同时，根据国家统计局网站中对广东省乡镇卫生院医疗服务情况统计来看（如表4），广东省乡镇卫生院诊疗人数近5年基本没变化，甚至急诊人数还有减少趋势；乡镇卫生院的入院人数虽然在逐年稳定增加，但是病床使用率却很低，2014年为53.2%，2015年为53.3%，2016年为55.2%，也就是说，近一半的床位是空置的，资源没有得到合理利用。

表4 广东省乡镇卫生院医疗服务情况统计（亿元）

3 广东省健康扶贫的路径完善

3.1 完善扶贫政策保障体系

加快社会保险制度改革，缩小社会各阶层之间的社保差距。除了推进城镇居民社保进程之外，还要大力发展、完善农村社保制度，比如完善新型农村合作医疗制度，实现人人享有基本医疗保障的目标；要大力发展商业保险，加强商业保险在我国社会保障体系中的应有地位，使其成为社会保险的后盾。

加强各项基础设施建设，尤其是农村地区的道路、房子等，提升硬件实力。逐步完善对贫困地区、贫困人口的疾病调查政策体系。为了掌握到精准信息，干部要逐户走访调查，摸清每个贫困户的具体情况，详细了解掌握每一户的家庭人口、致贫原因、收入情况，再根据致贫原因建档立卡，做到真正的健康精准帮扶。

3.2 提高精准帮扶的成效

提升对贫困地区的专项财政支出的比例，将资金投入到各种医疗设施和医疗人才培训以及医疗机构当中，切实在硬件设施和服务能力上满足贫困户的需求。

对健康负责就是对自己负责，全民健康就是国家健康。综合考虑多种因素是否会对疾病的出现产生影响，提升精准识别和精准帮扶的成效。补齐贫困地区基层医疗卫生服务能力短板，让各地区医疗卫生事业发展更加平衡和充分。加大对扶贫资金的投入，遏制“因病致贫，因病返贫”的产生，争取在2019实现全面脱贫。一切努力，都是为了切实解决贫困群众看病难、看病贵问题，让患病贫困人口及时得到医疗救治，早日摆脱疾病困扰，彻底走出贫困行列。

3.3 壮大医疗资源人才队伍

医疗资源的灵魂当然是人才，让更多的优秀人才到基层去，这是确保患者降低治疗费用的前提。建议进一步深化基层卫生综合改革，加快推进人事薪酬制度改革，允许乡镇卫生院和社区卫生服务中心在保持公益一类性质不变的情况下，突破现行事业单位工资调控水平，绩效工资总量不予限制。此外，在评聘职称、岗位晋升方面，对于基层医疗人才都有一定的照顾和倾斜。很显然，只有充分调动基层医疗机构和优质医疗人才的积极性，基层的医疗水平才可以获得质的提升。所以，医疗扶贫的复杂性不在于单方面提高贫困人口相应的医保报销水平，而是需要同时下沉更多的优质医疗资源。而要实现后面一点，又需要提升医疗人才的待遇和晋升空间。

4 结语

当然，健康扶贫从来都是一个系统工程，并不是一蹴而就的，“授人以鱼”的效果历来不尽如人意，而要实现“授人以渔”又会涉及从个人技能提升到产业培植等多方面因素，难度自是不小。不过，不管难度有多大，消除贫困人口是“十三五”规划不可动摇的目标，而医疗精准扶贫是整个精准扶贫工程中的重点。通过三年《计划》的着力推进实施，广东省因病致贫、因病返贫现象将会大大减少，广东贫困人口脱贫速度也会不断加快，为全国脱贫工作做好榜样和带头作用，争取早日实现地区经济平衡发展。