日本筑波管理模式对我国科技园区的启示与借鉴

文/魏素敏 王敬英 顾玲琍 （.上海市科技创业中心 .上海科学技术政策研究所）

科技园区是科技资源的聚集地，是科技成果产生的密集区域，是科技创新的重要载体，因此科技园区创新发展对加强资源整合、转变经济增长方式、打造经济升级版具有重大意义。日本筑波作为世界上较早由政府规划建设且发展完善的科技园区，在管理模式方面与我国科技园区的形成与管理有高度的类似性，其建设和发展经验特别值得借鉴和学习。

一、科技园区管理模式创新面临需求

1.创新发展的管理模式是一流科技园区的内在需求

管理模式是科技园区软实力的重要体现，是科技园区创新能力和核心竞争力的重要影响因素。创新管理模式，有利于提升科技园区的品质和贡献度，是新形势下实现科技园区自身持续发展、高端发展、品牌发展和创新发展的内在需求。探索新的园区管理体制机制，创新科学管理模式是我国科技园区创新建设的内在要求。

2.科学高效的管理模式是一流科技园区的必备要素

通常而言，一流科技园区具有多方面特质、多维度功能，体现在效益一流、能力一流等。从美国硅谷、韩国大德、日本筑波、台湾新竹、我国的中关村和张江等一流科技园区来看，高效、科学、适合的管理模式和运作机制，无疑是一流科技园区的必备条件。创新管理模式，在管理模式和运作机制方面做到职责明确、机制优化是科技园区创新资源集聚和扩散均衡的必然保障。我国目前科技园区众多，管理的模式上有较强的趋同性，如何形成自己的特色，脱颖而出形成一流的科技园区，管理模式的创新尤为重要。

3.政府主导，多主体协同参与的形式是完善管理模式的需要

科技园区是多主体协同参与创新治理的运行体。我国科技园区的管理模式主要指由政府、开发区的管理机构及其领导体制、内部运行机制、机构设置、管理权限、管理方式、法规制度以及不同主体相互作用的关系，它是动态与静态有机结合的统一体。处理好政府和市场的关系，把政府定位成公平、公正的市场引导者和市场秩序的维护者，通过创建服务型政府，为企业提供高效、专业的服务。在各个层面上，建立多主体广泛的网络及联结，形成园区利益共同体和创新联盟，建成顺畅的合作交流渠道，均衡园区内外的创新资源，取得园区效益的最大化，这些都亟需园区在管理模式上加以创新。

二、日本筑波科技园区管理模式分析

1.有法可依，以法为本的法治治理模式

自1960年决定建设筑波科技园区以来，日本与之配套的法律法规频频出台，为筑波科技园区建设提供了法律依据和法治保障。1970年，《筑波科技园区建设法》出台，明确确立了对筑波科技园区建设的法律保障和职责权利的法律依据，对土地、公用设施、公益设施、各类机构、各级政府的职责权利进行了法律层面的规定，使得园区建设有法可依，有章可循，有责任主体可追究，并且因时因地不断对法条进行调整修订以适应不断变化的情况。

总体上来看，筑波科技园区在园区立法以及依法治理方面具有以下特点和经验：

（1）以法条的形式固化管理内容

日本制定的与筑波科技园区建设直接相关的法律法规十分健全，大体上分为两类：一是专门针对高新技术园区制定的法律；二是与高新技术园区相关的国家科技经济乃至社会方面的法律法规。这些法律将筑波科技园区规划、建设和管理等方面的内容，以法条的形式固定下来，同时还规定了中央政府、地方政府以及社会团体在高技术研发和产业化过程中的权利和义务。

例如，《筑波科技园区建设法》明确规定了筑波科技园区具有规划权、土地使用利用权、机构设施的迁移权等，以法条的形式明确了筑波的建设由国土交通省负责，相关行政机关首长、相关地方公共团体及独立行政法人（都市再生机构）及其他相关事业者在实施科技园区建设规划（周边开发区整顿计划）的时候，必须尽最大的协助。

（2）通过法律明确各类主体的责权边界

《筑波科技园区建设法》规定由中央政府直接管理筑波科技园区的核心区域（即科研都市区）。筑波科技园区采取了“中央政府投资、中央政府管理”的模式。《筑波科技园区建设法》第4 和第8 条规定了国土交通大臣在筑波科技园区规划建设过程中拥有的权力，而科学城周边土地由地方（茨城县）规划、管理。目前，筑波科技园区已经成为日本最大的科研基地。

（3）法律条文内容体现适应性

法律条文内容原则、简练，体现法律的适应性，这样做的好处在于一旦相关具体事项发生变化，并不需要对法律主体内容做很大修改，只需对其他相关法律作出修订即可，这就保证了法律的稳定性，维护了“基本法”的尊严。《筑波科技园区建设法》仅规定了建设目标，且程序性规定较多，政府有很大自由裁量权。

2.以人为本，产城融合的配套服务模式

1963年9 月，日本内阁会议决定，在筑波地区建设“筑波研究学园都市”，城市的中心地区作为“研究学园地区”，有计划地布置实验研究机构、教育机构、商业和服务设施、住宅等，其他地区作为“周边开发地区”，实现与研究学园地区的均衡发展。

1980年，有43 个国家高等研究教育机构完成迁移，城市主要设施基本建成。在研究开发型工业，住宅等配套设施建设推进过程中，筑波的城市基础设施建设已基本完成。1985年，实现了47 个国家和65 个国际组织和企业成功进驻，同年，举办以“人类、居住、环境和科学技术”为主题的国际科学技术博览会，向世界宣告“TSUKUBA”的存在。1987年，通过4 镇村的合并，“筑波市”诞生。2002年，筑波科技园区和筑波市成为同一区域板块。因常住人口突破20 万人，2007年开始筑波市过渡到特例市。截至2013年，筑波科技园区有6 镇村，拥有包括外国人在内的约20000 名研究人员和约140个研究机构、大学，机构配备了大量最尖端的研究设备，筑波已经成为世界上为数不多的研究开发及人才培养中心。

（1）强化科学规划的前瞻引导

筑波科技园区完全是一个政府主导的国家项目，有明确的定位以及健康和科学的规划理念是其发展的重要元素。筑波科技园区的建设完全由中央政府资助，并且出台了一系列的法律法规为科学城的产业发展和城市建设提供统一规划和法律支撑。

（2）逐步优化产业结构

近五十年来，筑波市产业结构不断调整，就业人口比例发生了巨大变化（见表2）。1965年，从事第一产业（农林、水产养殖业等）人口占六成。可是，从1975年开始，从事第三产业（餐饮、服务业等）的人口比例开始激增，发生大逆转。从图1 可以看出，伴随着科研教育机构的建设推进，人口不断增加，进而商业设施等也加速建设，这些都带来科学园的人口增加和就业结构的变化。第一产业的就业者占比从65.4%下降到3.1%，2010年仅占各产业就业者1/30，而第三产业的就业者占比从23.2%上升为69.3%，第三产业成为筑波各产业就业者的主要支撑。

（3）不断改善生活配套环境

产业园区建设与生活环境建设并进打造是筑波的产城融合管理特点之一。筑波发展的前十年，私营机构的参与并不积极。尽管规划给私营机构提供了3 个研究园区，但最初这些园区都空置着。筑波政府首先搭建中心城区功能完善的综合性配套设施。筑波科技园区的建设以土地为核心，考虑功能分区、城市功能的完善及对生态资源的合理利用，配套的特点是开放多元，购物中心、商业网点的目的是满足园区员工日常生活所需；图书馆、公园、医疗中心的设置提升了园区员工生活品质；筑波会展中心、文化艺术中心为增强对外交流、扩大园区影响力，为各种活动提供了场所。科学城内建有促进研究院所和研究人员之间交流的机构和场所。筑波研究支援中心就是这样的机构，它有力地促进了研究所和研究人员之间的交流，促进了研究人员的居住适宜感。

图1 筑波科技园区土地功能分区

表2 1965--2010年筑波各产业就业者占比情况

（4）基于生态文明的科技发展

科技发展与生态并存是筑波的产城融合管理的又一特点。在筑波科技园区的发展过程中，始终注意保持良好的自然生态环境。在筑波葛城地区新建的市区，提出了环境共生型城市的口号，通过建立水循环系统、保护大规模绿地、利用现有地形和池塘建设公园，以及建造新能源住宅等，实现森林与城市和谐共处的新的生活方式。现在筑波市民人均拥有公园面积达10 平方米，超过日本人均6 平方米的水平。在筑波市政府新的办公大楼不远处就可以看到稻田，真正实现了随处亲近大自然。今天的筑波，绿地环绕，空气清新，环境宜人，越来越多的人不仅在这里工作，而且选择在这里居住。良好的自然生态环境是科学城留住人才的重要因素。

3.面对主体，定期调研的决策服务模式

为持续把握筑波科技园区各研究开发机构的集聚状况，筑波科技园区交流协会通过定期调研的形式，主要面向筑波科技园区的研究所和制造业企业，开展机构概要调查，旨在了解主要事业所的动向，全面掌握筑波科技园区的整体状况，为推动各事业所的合作联动提供基础资料。

（1）建立创新调查的制度化

自1994年起，筑波大概每2～3年进行一次机构概要调查研究，主要以筑波科技园区的研究所和制造业企业为选定的受调查机构，形成《筑波科技园区机构概要调查报告书》。自2009年起基于以下标准明确受调查对象：将迁入科学城的国立机构以及茨城县机构、公益法人等作为持续调查对象；将坐落工业区的企业、其他占地面积超过1000平方米以上的企业、入驻筑波研究支援中心和筑波创业广场的企业、坐落筑波EXPRESS 沿线地区的企业、筑波科技园区交流协议会的会员机构等作为持续调查的对象；后来又将坐落筑波科技园区的研究开发独立行政法人，大学设立的风投企业也作为新的调查对象。调研的目的是为全面了解筑波科技园区内的研究及产业状况。

（2）关注调查方法的科学性

筑波在调查中注重多种方法的综合运用。在调查中，调查表通过邮寄发放给各机构，附在信内的回信用信封进行回收，或者调查对象通过电子邮件提交。此外，对截止日前没有作答的企业通过电话或拜访的方式催促其作答。

（3）注重调查结果的应用性

通过系统化、常态化的问卷调查，对筑波科技园区内的主要机构进行摸底，形成基础调研机制，为掌握筑波园区内的各类机构形态、性质、产业特色、机构人员、研究能力等基础数据积累了丰富的资料库，以基础调研的方式摸底园区发展情况，形成丰富宝贵的园区发展资料脉络，使调查结果能够更好地支撑和服务园区管理及决策。

4.多种渠道，加强人才队伍的建设模式

科学园区建设的核心还是人才队伍的建设，如何更好地吸引人才、留住人才、用好人才是园区人才管理工作的关键。归纳筑波人才队伍的建设模式，其特点主要体现在以下几方面：

（1）迁入有影响力的主体机构，吸引人才

虽然国际上很多的园区人才的吸引和使用主体是企业与科研机构，但在园区建设初期人力资源和产业化程度不高，还没有足够的企业以及教育科研机构吸引人才的情况下，政府的统筹规划，合理协调管理尤为重要。日本筑波政府的统筹管理，迁入大学和教育研究机构的做法，为大量吸引人才奠定了基础，无疑是科技城人才管理的一个成功的案例，在园区人才管理模式上值得借鉴。

一是日本政府统一规划统筹，1973年将东京教育大学迁到筑波，更名为筑波大学，现在已是日本著名的国立大学。筑波大学迁置于科学城的中心，带动相关人才的培养，也引进大量的国外的科研人才。二是日本政府又通过统一的协调，先后将31 家国家级研究、教育机构引入筑波，包括宇宙航空研究开发机构筑波宇宙中心、国土地理院、产业技术综合研究所、物质和材料研究机构、防灾科学技术研究所和国立环境研究所等。日本30%的国家级研究机构集中在这里，加上周边的民间研究所，研究机构总数约有300家。研究机构大量聚集在筑波，也为开展跨学科的学术交流创造了有利条件，筑波的研究机构经常在一起举办各种研讨会。

（2）搭建科研平台，用好人才

人的发展要有适合的环境，筑波政府投入大量的资金，搭建重要研究基地为科技人才提供工作发展的平台。在过去的几十年里，日本近一半的公共研究设施和发展资金都投在了筑波。获得的重要科技成果有超导的分子结构的确认和分辨，有机光学薄的电导率变化过程等。筑波已经成为世界上主要为政府和企业建立合作的重要研究基地。防震系统、公路研究、微生物学和植物遗传学是其为公共和私人企业建立联系的重要研究领域。这些研究基地的发展不仅吸引了大量的国际人才，也为外国人才的事业发展提供了平台。

（3）强化生活配套服务，留住人才

筑波的各种生活设施和商业设施布置非常合理，公务员宿舍、职员宿舍、外国专家宿舍、医疗福利设施、美术馆和图书馆等文化设施等一应俱全。学校和幼儿园也根据城市的建设规模和人口状况进行配套建设，让科研人员能够在筑波安心生活和工作。筑波宽阔的街道如同棋盘般整齐。在市中心和居住区，除干线道路之外，还有总长达48 公里的步行专用道，这些道路在考虑景观的同时，连接了住宅、教育设施、商业设施和公园等，充分保障了步行者的安全。在市中心，有很多过街天桥，骑自行车也可以直接通过，极为方便。

在筑波，科学技术交流中心为人才进行国际学术交流提供协助，同时，中心使科研人员在生活方面没有后顾之忧，包括外籍科研人员的家属访日、孩子就学、开设银行账户、女性研究人员生育孩子等，都能享受到周到的服务。

三、借鉴筑波经验推进科技园区管理的思考

1.推进园区立法进程，加快形成法治保障

依法治理是科技园区管理发展模式的首要前提，法律法条是园区建设最有力、最具权威的支撑保障。2001年1 月1 日，《中关村科技园区条例》实施，而国内大多数园区目前尚未出台成型的园区法条。

加快园区立法，一是深化立法前的调研工作，深入了解园区内各创新主体的诉求；二是在法律内容方面，要兼顾现实需要和长远发展，确保法律的权威性、适应性和可操作性；三是要抓住全面依法治国的重大战略机遇，加强法制宣传和教育，为立法、执法营造良好环境。

2.强化生活服务配套，加快推进产城融合

产城融合是科技园区实现持续创新发展的关键所在。国内的很多科技园区都建立在新的开发区，地地理位置相对偏远。尽管近年来，多数园区已经开始积极为人才提供更具吸引力的生活环境，力推“本地就业、本地居住”的理念，但是商业、生活设施配套欠缺，一直是很多科技园区的“短板”。

一方面，扩大人才公寓规模，布局建设人才社区。加强与国土、规划、住房等部门的沟通协调，进一步扩大人才公寓的规模，妥善解决科技人才特别是青年科技人才的住房难问题，强化各类生活服务配套，构建若干人才社区，真正把园区建设成为“产业与城市并存，生活与工作并重”的科技城。

另一方面，强化各类配套服务设施的建设和完善。既重视引进和建设大型购物中心等新兴的综合商业体，又注重将餐饮、休闲、培训等服务纳入产业服务组合，建设社会与环境可持续发展的，集学习、工作、生活、娱乐为一体的绿色科技示范区域，真正实现“科技内涵、产城融合”，城市功能与科技产业功能的有机融合，使区域从业人员享受到工作在此、学习在此、生活在此的综合服务，提升创业人员的生活品质，激发他们的创造性，提升园区内的综合竞争实力。

3.完善创新调查制度，改进园区管理服务

创新调查制度是促进科技园区科学管理、提升服务质量、提高园区创新效率的重要手段。各科技园区应按照建设的目标要求，结合自身特点及创新主体需求，加快完善创新调查制度，推动各分园区建立创新调查站点，定期对园区创新主体进行监测，为园区改进管理和服务提供参考依据。

我国的科技园区可以借鉴筑波科技园区成功管理经验，对标各科技园区的建设规划目标，围绕建设战略需求，充分依托园区现有制度及创新平台，在管理模式上推进立法、注重产城融合，完善园区的调查服务机制，在内部管理上更注重多元协同，加快推进科技园区创新治理体系和治理能力现代化。