关于预警发布系统的调查研究与思考

陈 洋

为进一步促进全国预警信息发布能力的提升，深入了解省市县预警信息发布系统建设现状与问题，学习借鉴预警信息发布系统建设经验，对重庆、四川、山西运城等地进行预警信息发布系统调查研究。

1 预警信息发布系统建设和业务运行情况

1.1 重庆市

系统建设情况。2011 年，全市进一步按照“永川模式”强化突发事件预警信息发布和自然灾害预警预防能力建设。重庆市预警信息发布平台主要由中心平台（设在市气象局）和子平台（设在市政府有关部门和单位）及预警发布设施构成，具有预警信息发布、自然灾害监测、会商研判、联动响应等功能。区（县）预警信息发布平台由中心平台（设在区（县）突发事件预警信息发布中心）、工作站（设在区（）县）政府有关部门、单位和下属镇政府、街道办事处）、村级平台及预警发布设施构成，功能与市级平台相似。

对接情况及发布流程。目前，重庆市突发事件预警信息发布平台实现了上联国家突发事件预警信息发布平台和重庆市应急应战指挥平台，平联市经济信息委、交委、电力等26 个部门，下联38 个区县（自治县）和北部新区、万盛经开区平台，形成具有自然灾害监测预警、协同研判、预警信息发布、联动响应、灾情速报等功能的信息交互及其处置网络体系。

1.2 四川省

系统架构。四川省突发公共事件预警信息发布系统主要由预警信息发布管理平台、通讯网关、对接发布手段三部分构成。整个系统的硬件平台集中部署于省级。预警信息发布管理平台分为省、市、县三级，各级具备不同的发布管理权限。平台具备信息发布、群组管理、发布策略设置、发布手段管理、信息统计查询等主要功能。通讯网关是系统的通讯中枢，基于CAP 协议，实现信息流在发布管理平台与各发布手段和其它外接平台间的传输、交互。

对接手段。包括短信平台、省广电应急广播系统、基层发布系统、手机客户端、重点行业信息发布系统等。对接的重点行业信息发布系统主要面向行业用户提供预警、气象监测要素等信息。

1.3 运城市

图1 预警信息发布流程示意图

运城市目前使用基于北斗的预警信息发布平台。共15 个发布中心，2 800 个预警信息发布终端，20 块显示屏。2014 年开展进行系统建设。目前运城市北斗预警信息发布平台可实时监控每个发布终端运行状态，每个预警信息发布终端内含GPRS 和北斗两种通讯方式，GPRS 用于设备状态的数据回传，北斗用于预警信息的精准播发。

2 预警信息发布系统向基层延伸能力建设

2.1 重庆市

政策支持防灾减灾工作。2014 年重庆市政府印发《重庆市区县（自治县）农业气象服务规范化建设标准（试行）》和《重庆市乡镇（街道）气象灾害预警预防工作规范化建设标准（试行）》，2015年重庆市气象局制定并印发《重庆市标准化农业气象服务区县（自治县）和标准化气象灾害防御乡镇（街道）建设管理办法（试行）》，预警信息发布责任细化到镇（街道）。

预警信息发布渠道完整。重庆市预警信息发布平台已对接电视频道、短信、电台、网站、电子显示屏、预警终端机、大喇叭、手机客户端、声讯电话、微博微信等多种发布手段，多渠道向基层提供预警信息发布服务。

基层预警工作队伍情况。重庆市预警工作队伍由乡镇到村社到应急处置人员由上至下层层定岗定责，目前重庆已有乡镇预警工作人员两千余名、村社预警信息员近6 万名、防灾应急处置人员50 万名。同时，预警人员细化到户，璧山区各社区实行三户一体工作制，即每三户家庭中出一户作为应急预警等信息的接收和传播工作。

2.2 四川省

四川省利用广电应急广播系统开展基层预警发布。目前，四川省预警信息发布系统已经和省应急广播系统对接，应急广播系统接收到省突发系统发布的预警信息后，根据预警信息内字段标示的影响范围、级别、事件类型等判断后调度资源来进行发布。应急广播系统通过卫星、有线和无线网络将预警信息传输到公共广播、大屏幕等公共终端发布，以及收音机、机顶盒、电视机等个人终端发布。同时，各级应急广播平台直接与“村村响”系统对接发布预警信息，终端覆盖全省4 万多个行政村。

2.3 山西运城

山西省运城市北斗预警信息发布系统应用突出。系统共含15 个发布中心，2 800 个预警信息发布终端，20 块显示屏，实时为基层人员播发预警信息。目前也已经和有线广播电视对接，对接方式为给对方提供预警信息数据，由广电进行后续处理发布。同时通过微信公众号向人群实时主动传播预警信息。

3 问题和需求

偏远地区预警信息覆盖能力有待提升。偏远地区无网络和信号，且公众不会使用智能手机和手机软件，基本村长使用敲锣打鼓方式通知村民，大喇叭显示屏日常使用耗费高，一些地区为防止大喇叭显示屏费电将平时将其关掉。

基层业务工作方式有待优化。现有各类预警发布系统同时使用，乡镇正式职工人员少，平台多，希望能够将各类系统升级融合，将各类平台、软件集约整合，减少基层工作压力。

预警信息发布渠道有待完善。目前一些地区尚存预警短信带宽和收费问题，基层应急信息员人数众多，当遇到重大灾害事件时，多部门通过短信渠道发布预警，会出现信息堵塞和时延情况。

4 启示与建议

4.1 完善预警信息发布相关标准建设与应用

各地虽然建立了突发事件预警信息发布体系，预警信息发布标准和规范不完善。应该加快预警信息发布相关标准建设与推广，重点支持预警信息发布策略类标准规范和预警信息发布系统技术标准的建设。

4.2 加强顶层设计

迫切的需要对预警信息发布工作的相关政策和制度进行顶层设计规划。从国家层面提出相关政策、制度的指导意见，对各省在预警信息发布工作机构建设、体系规划、工作流程、系统建设等方面进行建议和规范。同时，各地基层由政府逐级管理，预警信息发布部门应紧密与政府部门联系，建立定期通报和预警发布效益评估机制，推动将预警信息发布传播工作纳入各地政府规划。可以灾害为导向，加强督导、检查，联合政府部门推动基层预警信息发布与传播工作。

4.3 推动基层延伸应用

目前预警信息发布手段多样化，包括手机短信、广播、大喇叭、App、鸣锣敲鼓等方式向基层人员传播，需评估分析相对各类人群有效发布手段，加强代表性的试点建设研究，以点带面推动整体预警信息传播。同时，国家级从顶层设计考虑，推动应急广播、微信、三大运营商等从全国层面建立预警信息发布合作机制，确保预警信息的高效送达。