广州市国家级青少年体育俱乐部实体化研究*

于克巍,陈 昌

(中山大学新华学院体育部，广东 广州 510520)

国家体育总局依据中共中央、国务院办公厅1999年颁布的《关于进一步加强青少年活动场所建设和管理工作的通知》文件，在全国17个省市开始了国家级青少年体育俱乐部(以下简称为俱乐部)的筹建工作，并制定了具体的实施方案、颁发了《创建俱乐部的通知》(体群字[2000]063号)的文件，并于2000年试点创建了第一批俱乐部。经过十几年的发展，俱乐部工作取得了良好成绩，得到了社会的一致认可，但同时也出现了俱乐部理论层面与实际运营过程的矛盾问题，主要表现在俱乐部依托单位和主管主体的问题，致使其健康发展受阻。为此，国家体育总局青少司在2012年提出“实体化俱乐部”的发展战略。

俱乐部实体化改革是根据自身发展的需要，力图通过建章立制，形成统一、规范、和谐、稳定的发展体系，最终实现俱乐部管理高效化的过程。课题组通过文献资料、实地调查、问卷调查、逻辑分析、专家访谈等研究方法，以广州市十一个大区的33个国家级青少年体育俱乐部为研究对象，基于俱乐部实体化内涵出发，探求实体化路径选择，分析了广州市俱乐部的主体构建及面对的困境，并提出相应对策，期望为俱乐部的健康可持续发展提供理论参考依据，并取得实体化的实质性成绩，最终促进俱乐部发展和肩负起时代使命。

1 实体化内涵

1.1 实体化界定

实体必须要符合三个条件，首先要作为主体而存在，然后符合法人条件，职责、权益、权力和利益统一，且能承担民事责任；最后依托社会，进行自我管理、自我运营及自我发展。俱乐部的实体化也就是俱乐部逐步具备这些条件的过程，也是俱乐部从执行角色到决策角色转变的过程[1]。实体化俱乐部产权明晰，能够避免业务主管单位和依托单位的过多控制。

1.2 实体化依据

1.2.1 哲学依据

哲学是系统化和理论化的世界观，它能为具体科学提供正确的认识论和方法论。哲学认为实体是世界的本质，是世间万物的基础。辩证唯物主义认为，在表示客观世界实在性的意义上，物质、实体、存在是同一概念，但物质是比实体更清楚、更确切的概念[2]。“实体就是物质的基本属性[3]”。

1.2.2 法学依据

1998年10月颁布的《社会团体管理条例》中，明确阐述了“法人”的法律地位，赋予了包括俱乐部在内的社会团体实体化的权力，为俱乐部实体化发展提供了广阔的权利发展空间。同时《词典》中也有解释，“法人”是相对于“自然人”而言的，是具有独立民事权利和责任的社会组织。俱乐部法人代表的确立意味着俱乐部是享有主体资格的实体。

1.2.3 经济学依据

早在1997年党的“十五大”和1999年的“四中全会”都明确指出民间组织的社会地位。它们是社会主义经济的产物、是社会文化的发展。政策法规为市场经济体制下的俱乐部注入新的血液，开拓了全新的发展思路。在社会再生产过程中，俱乐部实行自我运营、自负亏盈，具有独立的经济效益[4]。

1.2.4 社会学依据

俱乐部不仅为提高青少年的体质健康水平和掌握运动技能创造良好的条件和环境，而且还促进社会就业，拉动经济增长，提高人的社会性、心境及身体适应性。这一强大的社会功能促使职能部门充分利用俱乐部来挖掘青少年的体质潜能，并制订俱乐部向校园扩散的发展策略，赋予了作为一种社会现象的俱乐部实体化本质。

1.3 实体化要素

1.3.1 以人为本的成员主体化

俱乐部实体化，首先要突出会员的主体性，同时还要保障青少年的利益性和权利性。社会组织的成员主体性是指在该组织中以人为根本，所有成员能够享有俱乐部的自主立场、自主权利、自主利益和自主责任，能够对俱乐部发展具有充分的参与权、行使权、选举权、评价权等基本权利。这也是俱乐部现代性的标志，更是自主性、优越性、实体性的基础。

1.3.2 以会员民主为核心的代表制度化

民主是指在一定条件下，依据平等或者投票实行少数服从多数的原则来解决或处理事务。俱乐部以会员民主为核心的制度下，会员代表由全体会员直接或间接通过他们自由选举产生，他拥有超过理事长或决策者的最高权力，可以代替会员行使权力和义务。同时，也能够使所有会员享有俱乐部的自主立场、自主利益、自主权利及自主责任，能够对俱乐部发展具有充分的参与权、评价权和行使权等基本权利[5]。

1.3.3 以制度建设为砥柱的组织管理化

制度是指大家共同遵守的办事规则和行动准则，各行各业各部门都有自己的行事准则。完善的制度法规是俱乐部管理者、执行者的行为准则及其监管体系的强制约束条件。在坚持俱乐部非营利性特征不动摇的条件下实现制度建设为砥柱的组织管理化，对俱乐部的发展目标、组织架构、人员调配、权责体系、奖惩情况、财务报告等方面制定相应的、具体可行的管理条例显得尤为重要。

1.3.4 以场馆为基础的物质实力化

俱乐部的运营离不开物质资源的充分保障。俱乐部物质资源指的是俱乐部运营所运用的各种有形物质要素的总和，包括维持组织内部日常运转和对外开展活动实现行政组织目标的各项物质要素。场馆资源作为俱乐部开展一切活动的基本物质条件，其固定的办公、教学、培训、竞赛、宣传场所固然是俱乐部实体化的最重要条件。

1.3.5 以经费为后盾的经济保障化

作为市场经济体制下的俱乐部，因其非营利性特点，要实现本身实体化，必须解决经费问题，实现以经费为后盾的经济保障化。依据市场经济体制运行秩序及俱乐部运营的规律来看，俱乐部有可能、也有必要实现多样化的固定资金筹措渠道，依靠自身的教育、竞赛、培训、宣传、考核、表演等资源，开展多样化的市场运营活动，根据市场需求，充分开发、创造符合市场的产品和服务[6]。

1.3.6 以活动为根本的活动实效化

俱乐部创建的根本目的就是意图通过各项体育活动的开展，积极引导和鼓励广大青少年参与到体育活动之中，培养青少年体育爱好与兴趣，学习和掌握运动技能，养成终身体育锻炼的习惯，达到增强体质和健康心理的效果。因此，体育活动开展的实效化是俱乐部创立之根本。根据俱乐部开展活动的项目类别，我国俱乐部主要分为综合性俱乐部和单项俱乐部两大类；根据其开展活动的形式又可以分为健身指导服务类、体育竞赛类、体育培训类、多形式令营类等。

1.4 实体化路径选择

1.4.1 从政府选择(国家体育总局)到社会选择(各俱乐部)的转变

1999年，国家体育总局颁布发展俱乐部文件，2000年下发了试点创建的通知，并在全国范围内创建了592个俱乐部。旨在增强青少年体质、培养竞技体育人才。俱乐部创建之初，采用政府自上而下的培育,有利于实现俱乐部的现代性转变，符合我国层面渐进改革的内在逻辑。但随市场经济体制的逐步完善，俱乐部的客观需求与政府的主管预想相脱节、俱乐部的行政依附现象与民间组织的自主意愿相违背，政府主体与俱乐部主体矛盾日益凸显。当前，我国正处于国际交流日益频繁及社会转型时期，社会的问题复杂性和组织需求急剧增多，加之改革开放的深入推进已为俱乐部的政府选择模式向社会选择模式的路径转换营造了良好的客观环境。政府从“全能政府”向“有限政府”的转变，也在俱乐部的发展方式上逐步实现由政府选择模式向社会选择模式转变已经成为历史发展的必然[7]。当然，俱乐部的社会自主选择并不能与政府选择完全相对立，而是要俱乐部建立健全的制度。俱乐部制度制约为主、政府法律制度为辅；俱乐部自律为主，行政监管为辅的新型管理模式。

1.4.2 从政府指导(体育行政部门)路线到民营自主路线的转变

作为国家行政部门之一的体育行政部门，代表国家行使体育事业相关权力。多年来，我国政府在竞技体育事业上实行举国体制，并掌控着绝大部分的体育资源及配置权力，造成了体育公共产品与服务职能的忽视，导致体育公共服务供给不足和资源浪费等现象。虽然市场经济体制的不断深入，体育行政部门积极采取措施、不断对以往体制进行改革，但改革的效果总是落后于飞速发展的体育事业，总是难以满足人们日益增长的体育需求。服务型政府口号的提出和市场经济体制的逐步完善，迫切促使体育行政部门改变管理方式，走上从政府指导路线到民营自主路线的转变。

管理模式由行政管理模式向民营自主模式及服务型模式的转变，体现了体育职能部门职权根本性的变化。如何实现竞技体育与群众体育的协调发展，如何为广大人民群众、体育类企业和其他社会体育组织提供优质的公共服务，既是体育行政部门工作的出发点，也是转变管理职能的指导思想[8]。

1.4.3 从挂靠型(学校)到实体型(青少年宫等)的转变

挂靠型俱乐部一般会受到依托单位的束缚，并在一定程度上影响到依托单位的正常运转。如挂靠在学校的俱乐部，会一定程度上打破教育资源的传统配置格局，使各种资源在使用效率上出现优劣态势。这就有利于原有格局下的部分使用效率低下的教育资源获得重生机会，并不断挖掘其价值，为更大范围提高资源使用效率创造条件，实现教育资源的优化配置。当然也会在一定程度上打破原本教育资源只为满足学校体育教学这单一目的的平衡。受学校自身利益驱使及教工工资、福利、教学条件等多重因素影响，基础教育的公益性质容易受到侵蚀，表现出一系列如义务教育“乱收费”、私自占用和支配国有教育资源、“一校两制或校中校”等不规范的办学现象出现。

从挂靠型到实体型转变的过程，实际上是社会主义市场经济体制下必然的结果。市场经济促使资源进行优化配置，提高资源的使用效率，同时将现阶段改革进程中一些不容忽视的矛盾与问题得以重视，逐步推进俱乐部的实体化。

1.4.4 从竞技体育(代表队)到大众体育(全体青少年)的转变

竞技体育的价值在于，它不同的历史背景时期承担着不同的社会责任和功能。1979年，国家体育总局为适应时代的需要，及时提出了举国体制的体育发展战略，即依靠全国之人力、物力、财力发展竞技体育事业。经过30多年的发展，举国体制战略完美地践行了竞技体育管理体制的优越性和先进性，在国际体育赛事中已经显示出竞技体育强国的趋势。2017年10月18日，习近平同志在十九大中提出体育强国梦的宏伟蓝图，标志着我国体育事业迈入全新的篇章。

众所周知，大众体育作为竞技体育的基础，对实现竞技体育的可持续发展具有重要的意义。大众体育良好的群众基础是发展体育产业的基本条件，是国民经济新的增长点，为竞技体育的发展提供必要的人力资源和经济保障。因此，不管是从未来体育事业的发展方向来看，还是从俱乐部实体化路径选择来说，大众体育才是发展趋势、全体青少年才是发展的主体。

2 广州市俱乐部实体化状况

2.1 俱乐部理事长对实体化的认知情况

理事长作为俱乐部的法人代表和主要负责人，他对俱乐部实体化的认知水平直接决定着俱乐部的实体化程度。通过问卷调查得出结果见表1。

表1 俱乐部理事长对实体化的认知情况

从调查数据来看，各理事长认为俱乐部实体化关键在于解决俱乐部的收入问题、体育活动开展所需场馆设施问题、负责人的实职权力问题、体育活动问题、俱乐部成员问题及俱乐部规章制度等。说明俱乐部理事长对实体化内涵具有一定的认知水平。

2.2 广州市俱乐部实体化因素分析

2.2.1 经济保障化

经济的保障是俱乐部运作的源动力，同时也决定了俱乐部的规模、软硬件条件及工作效率。研究发现，广州市各俱乐部的经济保障现状表现出严重的不平衡现象。虽然主要的经济收入大体都是服务性收入、会员费用的缴纳、公益金的赞助(主要来自于体育彩票资金)、依托单位投入费用、企业赞助等[9]，但凡是主要以市场化模式运营的俱乐部“造血功能”都相对较强大，通过开展培训、赛事经营、广泛吸收社会资金实现了经济的保障化。而那些很大程度上依赖政府与依托单位资助的俱乐部经济保障能力低下，难以生存。现阶段，广东省体育局已经颁发文件，通过购买服务的形式来促进俱乐部的发展，这种模式也得到了政府与社会的一致好评。但对具体购买服务的内容、流程、依据和相关规章制度、政策法规还没形成相应的文件。

2.2.2 场(馆)地物资实力化

场地物资是俱乐部开展教学、培训、宣传、赛事、办公等一系列活动的基础。俱乐部的场(馆)地器材应体现出雄厚的实力，不仅能够满足日常的教学、训练，还能举办一定规模的体育活动与赛事，发挥出资源的最大效益。同时，还需要固定的办公室，满足师资及管理人员的必要办公条件。当前，广东省体育局对俱乐部申报的先决条件就是“是否有固定的办公场地；办公规模有多大”等。据调查，广州市俱乐部的场馆设施均按文件要求得以落实，但是俱乐部创建之初都是在依托现有资源基础之上建立起来的，场馆设施一般不独立于依托单位，加之各地经济发展不均衡，场馆设施数量与质量存在较大差异。因此，有一部分俱乐部举办赛事和活动的场地是通过租赁方式获得的。

2.2.3 权利自主化

俱乐部不是体育行政部门的下属机构，而是具有独立法人的实体，职责、权益、权力和利益统一，且能承担民事责任，可以依托社会，进行自我管理、自我运营及自我发展。因此，体育行政部门应放权给俱乐部，通过明确其职责、权利及应履行的义务，让俱乐部负责人做到职权一体化。当前，广东省政府对体育活动与赛事支持力度非常大，极具影响力的体育赛事与活动也特别多。比如说每年约十次的“南粤古驿道定向大赛”、“省运会”、“大运会”、“定向大赛世界杯”、“各单项锦标赛”等。据调查，但凡大型赛事或颇具影响力的赛事的主办权一般都被政府掌控，主要原因就是政府部门担心俱乐部能力有限，不能胜任赛事的组织与管理。

2.2.4 活动的实效化

俱乐部创建的根本目的就是要进一步加强青少年参与体育活动，增强青少年体质、为竞技体育发展提供后备人才力量。因此，体育活动开展的实效化是俱乐部发展的核心要务，是吸引青少年广泛参与的力量所在。俱乐部应有组织、有纪律地开展各项体育活动，打造一系列的体育精品赛事，满足青少年的运动需求，吸引更多的运动参与，并产生良好的社会反映和经济效益。研究发现，广州市各俱乐部举办赛事活动的次数存在严重的不平衡。比如说广东“育苗”国家青少年体育俱乐部每年举办的体育活动较多，由其举办的体育舞蹈赛事已经形成了品牌效应，每年都会如期举行。再比如“翔天爱滑”俱乐部，每年举办的轮滑活动高达几十次，并且培养的运动员在广东省省运会上夺得了好几块奖牌。而有的俱乐部举办的赛事活动屈指可数，有的甚至没有举办过赛事活动。

2.2.5 成员的主体化

俱乐部的成员主体化是指俱乐部中以人为本，俱乐部工作人员和会员都能自主行使应有权利、履行义务及应尽责任。一方面要充分体现青少年的参与性和主动性，另一方面还要保障青少年的利益性和权利性。研究发现，近年来广州市俱乐部的培养目标由培养竞技体育人才向塑造青少年体育精神的方向转变，首要任务也是转向广大青少年的健康服务，培养其体育兴趣爱好，掌握运动技能，养成终身体育习惯，增强体质与心理健康水平等。

2.2.6 组织管理制度化

制度的建设主要是为完成既定目标、规范和约束主体行为提供依据。研究发现，广州市各俱乐部的制度化建设方面做得较好，体育行政部门也在不断引导俱乐部的规范化运营，俱乐部理事长更是严格遵守政策法规。一方面，在俱乐部申报之初，必须要建立章程、明确年度工作计划、明确财务资金管理制度、完善俱乐部绩效考核等规章制度，保障了俱乐部的规范有序发展。另一方面，在俱乐部的实际运营过程当中，都是按照规章制度及规范的合同来运作，特别是在资金问题的处理上更是制定了严格的申请、预算、使用、反馈制度。但是也出现了一定的弊端，比如在实际的运作过程中操作困难、难以细化、口头合约现象等。

3 广州市俱乐部实体化的现实困境

研究发现，影响广州市俱乐部实体化的主要困境是政府行政的过度干预、市场培育机制的缺失及复杂的外部环境等。具体认知结果见表2。

表2 专家、理事长对实体化困境认知情况

3.1 行政的过度干预

国家体育总局相继出台多项政策文件，采用政府引导、政策扶持、管理松绑等行政手段对俱乐部发展进行把控。自20世纪提出俱乐部实体化以来，整个俱乐部实体化改革历程都是政府选择或决策，从实体化改革项目的提出到具体的试点与实施工作都被提到政府部门的议事日程中。这就造成了作为非政府组织重要组成部分的俱乐部面临着内部生存力量不足、外部发展空间受限、自身发展需求与外部发展环境不均衡等问题[10]。

俱乐部是体育市场重要的组成部分，为社会青少年提供着基本而必要的体育服务，政府过度的行政干预容易导致其发展规模受限制、自主决策能力偏弱；市场化运营及保障机制欠健全；针对性政策措施不够等现象出现。俱乐部是在政府的引导、扶持下为解决青少年体育问题培育而来的，并非从无到有、从弱到强自发而成。因此，政府的行政干预程度对俱乐部能否实体化发展起着决定性的作用。

3.2 市场培育机制缺失

调查发现，在广州市社会组织管理局登记在册的俱乐部数量较多，但市场占有率偏低，缺乏专业的市场机制和交易平台，特别是市场培育机制的缺失。2013年，国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)；2014年，财政部与民政部联合出台《关于支持社会组织承接政府购买服务的通知》(财综〔2014〕87号)。一系列政策文件的相继出台，说明了政府加大了对社会组织的支持力度，但作为社会组织重要组成部分的广州市俱乐部缺乏市场培育机制，存在市场化手段单一、绩效评估制度不健全、承接能力薄弱、市场交易机制保障缺失等现实问题，导致俱乐部的实际运营与体育市场化规律相背离、配套机制欠完善、融入机制不健全，致使市场化运营不流畅，政策文件难以得到显著性效果。

3.3 复杂的制度环境影响

纵观我国的改革历程，任何事物的改革都符合稳定-改革-调试-发展的方针，都是由点到线到面再全面推广的过程。改革的制度环境主要有两个方面：国家宏观制约和法律环境约束。国家宏观制约主要受国家自身政治、经济、军事、文化等影响；法制环境约束主要指法律和行政管理规范。而广州市俱乐部却要受到体育部门、教育部门、社会组织部门、民政部门、税务部门等的多方影响。在梳理各项政策文件发现，凡是由多个部门管理的组织必定会形成模糊性的管理体制，部门与部门之间相互摩擦、各政策文件缺乏衔接性、管理内容相互矛盾等。理论文件与现实的差距导致实施不能及时跟进，致使俱乐部难以走上制度化轨道。总之，俱乐部能否实体化发展与社会环境制度化的复杂程度密切相关，当政策环境导向多元且难以融合时，组织独立运行与实体化发展的政策很难被细化生成具体的指标和操作流程。

4 实体化发展的建议

4.1 行政部门做好“职能转移”，实现俱乐部“去行政化”

俱乐部是具有独立法人代表、享有独立民事权利、独立承担民事责任的民办非营利性社会组织。长期的官办不分、政部不分、两个门面一套班子的模式下，俱乐部在人力、物力、财力上依然服从行政权力的管理，毫无民间性和独立性。2015年，中国政府网出台了《行业协会与政府机关脱钩总体方案》，方案中明确的提出了改革任务和措施，“分离”和“规范”。即机构、职能、资产财务、人员管理及党建、外事管理分离，综合监管、行政委托和职责分工、财产、用人管理关系的规范。这也就意味社会组织“去行政化”是其改革的首要任务，而俱乐部改革的第一事项就是重新梳理与体育局的关系。一方面要实行俱乐部与体育局的机构分离，在隶属关系、职能安排、人才选配和财务管理上要独立自主。特别是在人才选配上，人才是俱乐部发展的主体因子，俱乐部重要部门负责人应该由会员民主选举产生，充分体现民主性和公平性。另一方面要处理好改革之后俱乐部与体育局的关系，充分发挥体育局的监督管理作用，协调行政监管关系，按职分工，各司其责。

4.2 规范制度建设，优化俱乐部自身管理模式

建立好俱乐部的规章管理制度体系。加强《俱乐部章程》、《俱乐部年度工作计划》、《俱乐部阶段性总结制度》、《俱乐部会员代表大会制度》、《俱乐部师资管理制度》、《俱乐部财务资金管理制度》、《俱乐部绩效考核制度》、《俱乐部激励奖惩机制》等制度的建设。以制度为主导，规范俱乐部主体及日常的运营工作。以制度为前提，明确自身本职工作，服务会员、服务社会；加强自身自治、自律能力；好好学习，开拓创新，挖掘内生动力，不断优化俱乐部管理模式，创造发展空间，培育特色项目；树立品牌，提高服务质量和社会信誉。在发展实践的基础上，不断摸索改进，围绕规章制度和以青少年为中心开创工作方法，创新工作领域。

4.3 加强俱乐部造血功能，实现经济独立

俱乐部想要实现实体化，经济保障是关键。当前俱乐部的筹资渠道相对比较单一，资金来源的主要途径有社会捐赠、政府资助、服务收费、会员费、赞助费和依托单位资助等。因此，俱乐部应不断加强其造血功能。首先，俱乐部要利用优势、开发自身资源，摸索与社会各单位的利益契合点，寻找企业赞助。然后，顺应计划经济转向市场经济的趋势，提高自身服务质量，结合市场积极开展培训、健身、竞赛等服务性活动，吸收会员、拓宽经费开源渠道。最后，建立健全的服务机制，充分吸收和利用好依托单位和政府部门的资助。政府部门也应充分信任俱乐部，通过对购买服务内容的确定，选择正确的方式向俱乐部购买服务。只有不断加强俱乐部的造血功能、实现经济的独立，俱乐部才有实现实体化模式的动力，才能更好地发挥社会职能、服务社会。

4.4 完善俱乐部的行政保障制度

俱乐部的实体化并不是完全脱离政府政策的监管和支持，而是更加需要政府给予扶持和帮助。首先，俱乐部要从实际情况出发，坚持民办非营利的性质不动摇，政府政策给予独立法人支持、针对性的提供保障而不是给予规制，使其能独立行使权力和履行义务。其次，人才是俱乐部的核心，是俱乐部实体化运行的基本保障，政府应在人力上给予政策支持，而非传统的只给财力和物力。最后，构建俱乐部产业的政策支持体系。俱乐部既要承担青少年体育事业的责任，同时又是体育产业的一部分，因此，构建促进青少年体育事业和俱乐部产业协同发展的政策体系，对俱乐部实体化发展和实现我国全面深化改革起着至关重要的作用。