基层行政事业单位内部控制研究

张丽展

摘要：行政事业单位掌握着社会公共资源，有保护社会资源安全完整、分配公平的义务，这就要求行政事业单位应提高管理经济活动的水平，具有防控经济活动风险能力。因此，内控建设的引入非常必要，本文首先介绍了行政事业单位加强内部控制的必要性，然后分析了当前我国行政事业单位内部控制存在的问题，最后提出行政事业单位解决内部控制问题的应对策略。

关键词：行政事业单位;内部控制;研究

内部控制主要是企业为提高会计信息质量，保护资产安全及保证自身业务活动合法例规而进行的一系列控制活动。经过多年的实践与运用，企业内逐步形成一套行之有效的内控体系，在提高企业经营管理水平，防范企业风险方面均发挥了较好的作用。2012年11月财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），并要求行政事业单位自2014年1月1日起开始施行。《内控规范》在行政事业单位的执行标志着我国越来越重视公共机构的科学管理与风险防控，公共机构的管理向制度化、流程化、标准化和科学化方向迈进。

一、行政事业单位加强内部控制的必要性

（一）有利于节约机构运行成本，提高机构运行效率

在我国，行政事业单位是承担社会公共职能的主体，政府的很多职能需要它们来完成，这一过程中需要消耗大量的资源、产生成本，同时机构庞杂、人员众多也使机构运行成本居高不下。加强行政事业单位的内部控制管理，通过预算控制，对行政事业单位支出的项目、范围和标准等进行规范;通过支出管理，将行政事业单位的财务行为限定在法规制度许可的范围内;强化成本意识，提高办事效率，督促各行政事业单位合理、节约使用资金，少花钱多办事，少花钱办好事。

（二）有利于确保国有资产的安全完整和有效使用

大多数行政事业单位为财政拨款单位，使用财政资金形成与占用了大量的国有资产与资源，极易发生国有资产使用效率低下，保管不善、毁损与价值丧失的情况。有效的内控可以保证国有资产的安全，避免管理上的随意性，减少对国有资产的浪费，甚至有利于增强资产管理的透明性，弥补管理上的漏洞，提高资产使用效益，实现国有资产的保值增值。

（三）有利于保证经济活动合法例规、财务信息真实完整

行政事业单位的经济活动中也存在各种各样的风险，要实现单位的可持续发展，就要对各类风险进行有效的预防和控制。内控适应了这种需求，是防范风险行之有效的一种方法。它通过风险识别与风险评估，控制与防范风险的发生与成长，强化单位运营的薄弱环节。同时健全的内控，可以保证会计信息的确认、计量与报告的全过程，真实反映单位经济活动的全貌，并及时防范与纠正会计差错，保证财务真实可靠。

（四）有利于防范舞弊和预防腐败，提高社会公共服务的效果

行政事业单位大多行使国家公权力，掌握社会公共资源，在行使权力或进行社会公共资源分配时，无论是对政策理解偏差或是监管不严，都容易产生舞弊或腐败，造成社会公共资源的浪费，降低社会公共服务的效益。建立科学有效的内控，把“权力关进制度的笼子”， 降低人为“自由裁量权”的发挥，才能减少权力的滥用;确保内控不打折扣地实施，才能实现内控目标，达成社会公共服务的效果。

二、当前我国行政事业单位内部控制存在的问题

（一）管理层内控意识淡薄，内控环境较差

内控环境是内控建设的重要载体，直接影响着一个单位内控建设的状况。《内控规范》第六条规定单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。因此单位领导层对内控工作的态度直接决定了这个单位内控环境。一方面内控实施的时间不长，很多行政事业单位的领导对其在经济活动中的重要性认识不足，所谓的负责仅是签字负责，当然也不太重视内控的建设;另一方面行政事业单位不从事生产经营，也就不存在经营风险与亏损，有的只是做好单位的预算，执行好单位预算，这其中根本不需要预防与控制风险，把好财政资金的关，就是完成了内控。领导层对内控普遍的消极态度直接影响了单位的内控开展，单位各部门也觉得内控工作跟本部门与个人毫无关系，是把简单的问题复杂化。同时，在机构设置上，大部分行政事业单位都没有设置独立的内控职能部门，大多由财务部门组织实施，而且大部分单位认为财政部门布置的工作就应该由单位财务部门完成，单位内部控制变成了财务内部控制，内控的全面性受到了全面的限制，全局工作变成了部门工作，内控环境普遍较差，严重阻碍了内控的开展与实施。

（二） 内控制度形式化，内控建设不完善

目前，行政事业单位的内控建设主要依据财政部下发的《行政事业单位内部控制规范》的要求进行，但这个规范总体来讲，还是一个指导性文件，对内控建设的全面指导，后续没有出台相应的配套指引，这直接导致大多行政事业单位尤其是基层行政事业单位照搬照抄或是直接套用规范的多数内容，额外配以单位的财务管理制度和一些行政管理制度就完成了单位的内控制度，完成了单位的内控建设。这样的内控建设比较形式化，没有结合单位的实际情况和业务类型进行必要的分析与设计，适用性和操作性都比较差;也没有覆盖到单位所有人员和所有业务环节，违背了内控建设的全面性原则;当然也不会起到防控风险的作用。另外，由于基层行政事业单位人员有限，工作庞杂，内控组织建设一般也只是按照要求成立了内控领导小组，缺乏从事具体工作的内控工作小组。这些因素的存在導致内控建设的普遍不完善。

（三）内控设计不合理，执行不到位

内控要想在行政事业单位管理中发挥作用，必须是有效的。内控有效性包括内控设计的有效性和内控执行的有效性。内控设计的有效性是指内控的设计覆盖范围全面、关注了重要风险，且设计风险点准确，应对措施恰当。简而言之，就是应该有的制度都有，且这些制度符合内控规范要求，从设计角度看，能够达到控制风险的作用。所谓内部控制执行的有效性是指内部控制能够按照设计要求严格地执行，最终达到了防控风险的目的。没有科学的设计，就没有有效的执行;没有有效的执行，科学的设计只是一纸空文。就目前的情况来看，大多行政事业单位没有使用内控制度对自身的经济活动进行管理，究其原因：一是内控设计不合理，没有对本单位的经济与业务活动进行深入分析与把控，只是从表面上泛泛地涉及一下;二是内控执行不到位，制度与执行两层皮，通常各单位做得比较好的就是授权审批控制，其他方面都要弱一些。

（四）内控人才缺乏，专业素质有待提升

相对于企业内控而言，行政事业单位内控实施的时间还不长，对内控工作的重要性理解不深，内控工作的开展效果有限。尤其是基层行政事业单位，编制有限，人手匮乏，基层事务庞杂，主体业务单一，常常一人多职，内控工作更是缺少专业人才。财务人员本身具有一定的专业知识，在会计控制、财产保护方面还能够较好地胜任，但内控是一项全局工作，涉及业务部门具体风险控制、综合部门宏观把控时就显得心有余力不足。负责内控工作的人员应当是具备财务、计算机、管理与精通单位主体业务的复合型人才，是既有专业胜任能力，又有职业道德修养的人才。

（五）缺少内控监督与评价机制

按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》第六十条 单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。实际上，基层行政事业单位大多没有内审部门，也没有聘请会计事务所等外部机构监督的传统。所以行政事业单位的内控基本没有内部监督，评价主要是自我评价。而且内控评价多由财务部门来完成，形成了财务部门既负责内控的建立又负责内控的评价，不易保证评价应有的独立性。

三、行政事业单位内部解决问题的应对策略

（一）增强内控意识，创造良好的内控环境

首先，单位负责人要以身作则，增加对内控知识的学习与了解，提高对内控重要性的认识，推动并重视内控工作的开展。其次，加强对内控的宣传，纠正行政事业单位内部对内控的态度，创造良好的内控舆论与环境氛围，引导全单位人员积极学习内控知识、参与内控工作，全员参与、部门联动、各司其职。第三，确立内控组织机构，即使不能成立专门的内控职能部门，也应明确内控牵头部门和实施工作小组。牵头部门应具有较强的沟通、协调能力，在单位具有一定的威信;实施工作小组成员构成应多元化，涉及单位各个部门的人员，这样不仅有利于内控信息的及时传递与交流，也有利于内控工作推广到单位的各个部门，覆盖业务的各个环节;形成了上下同心、共同协作的工作局面，才有利于内控目标的实现。

（二）完善内控制度体系，强化制度实施

行政事业单位内控制度主要分为单位层面和业务层面的内控制度，财政部门经过几年的文件下发和建立健全内控的要求，各单位基本已建立不同程度的内控制度，总体而言单位层面的内控制度要优于业务层面的制度建设。但内控制度的建设不是内部管理制度的简单相加，各单位应从预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理与合同管理六个不同的方面加强内控制度建设。尤其是各事业单位，主体业务工作不尽相同，根据本单位职能和经济活动的特点，对现有制度和工作流程进行梳理，寻找业务环节风险点，进行风险评估，确定风险应对策略，形成针对性强、措施有力的内控制度。单位层面的内控制度与业务层面的内控制度不能互相割裂，要互相配合，互相制约，形成完整的内控体系。再完美的制度，最终也要落实到执行上，内控制度全面了，就要强化内控执行，发挥内控在防控风险方面的作用，实现单位管理目标。

（三）加快内控人才建设，提升内部人员素质

一是招聘内控专业人才是一个比较直接的途径，但在基层行政事业单位不易实现;二是加强对现有人员的培养，提升现有人员的综合素质。具体做法如下：第一，加大培训力度，有针对性地学习内控、管理等方面的知识，提高工作人员的专业胜任能力;第二，组织参观学习，选取省市中内控建设完善、先进的单位参观学习，把成功经验带回来，结合单位实际情况加以运用;第三，聘请会计师事务所帮助设计或建立内控制度，加强探讨，学习有益的内控建设理论与方法。

（四）落实行政事业单位内部控制的监督与评价

一个完整的内控体系不仅包括内控的建立、实施，还包括内控的监督与评价，三者缺一不可。行政事业单位内控的监督主要是外部监督与内部监督;外部监督主要由财政、审计、纪检监察部门通过内控调查、审计及各种检查来完成;内部监督主要由单位自己完成，没有设立独立的内审或监督部门的单位，应当设立专人负责内部监督工作，以保证监督与评价的独立性，定期或不定期对内控开展情况进行监督与评价，提出内控工作及其结果给予评价，提出改进意见。如果行政事业单位认为有必要，也可以聘請会计师事务所参与内控评价，但不能聘请同一家事务所既参加单位的内控设计又参加内控的评价。

结语

综上所述，我国行政事业单位内控工作正处于建设与积累的成长期，在这一过程中产生了诸多问题与不足，但内控工作是一项与时俱进的工作，需要我们不断地在干中学，在学中干，在实践中完善内控建设，提高经济管理水平。

参考文献：

[1]魏建春.监狱行政单位内部控制存在的问题及应对策略研究[J].行政事业资产与财务，2017（16）

[2]康国娟.浅谈行政事业单位的内部控制问题[J].经济师，2018（09）

[3]杜浦.行政事业单位内部控制存在的不足及应对措施[J]，今日财富，2017（11）