论政府投资审计问题

江晓燕

摘要：在新时代背景下，党和国家对审计工作提出了更高层次的要求。如何更好地发挥审计的作用以体现审计的价值、促进全面深化改革，如何使政府投资审计为国家谋利益、为人民谋福祉已成为当下亟须探讨的问题。本文讨论政府投资审计问题，是因为投资审计作为政府审计的重要组成部分，研究政府投资审计问题，意在使政府投资审计与现代化的发展需求接轨，为深化改革、促进审计发展中出一份力。

关键词：政府投资;审计

政府投资包括对事业单位和企业等的投资。政府投资审计是国家审计机关依照国家法律、法规，对政府投资项目的真实性、合法性和效益性实施监督、监管的行为，是国家审计监督体系的重要组成部分。随着全面深化改革的推进，政府投资审计需要以经济发展新常态和改革发展新要求为指导，有新的发展和新的作为。

习近平总书记在2018年中央审计委员会第一次会议中，强调了要更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用;要依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉。这为政府审计工作确定了方向和目标，明确了审计的作用。

面对经济发展和社会进步的新形势，政府对审计工作的要求给予了新的目标和要求。投资审计作为政府审计的重要组成部分，在深化改革、促进发展的过程中也必将发挥更为重要的作用。如何更好地发挥审计的作用以体现审计的价值、促进全面深化改革已成为当下亟须探讨的问题，这既是审计发展的新机遇也是新挑战。

一、理论基础

（一）国家治理理论

国家治理是在国家统治与国家管理两个概念的基础上提出的一个新概念。刘家义将国家治理定义为通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家权益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。

由于国家治理的需要，国家审计应运而生。国家治理理论认为，国家审计对完善国家治理具有重要作用，是实现国家良治的重要途径。政府投资审计应该以核减项目成本为基础，以项目绩效管理为重点，为国家治理的决策提供相关依据。从国家治理的角度研究国家审计，更加符合国家审计产生和发展的规律，有助于新时代国家审计形成更高更新的认识。基于国家治理理论对政府投资审计进行研究能更好地说明中国特色社会主义政府投资审计的本质、职能、作用等审计基本问题，对探索政府投资审计促进改革的实现路径具有重要指导作用。

（二）前期研究分析

发达国家对政府投资审计领域的研究起步较早，理论体系相对成熟和完善，其在政府投资领域的审计已由单纯的工程质量和工程造价审计向投资管理审计模式转变，重点对投资政策的落实情况、政府投资项目的运转效率以及管理部门的履职情况进行评估。国内的相关研究则多是围绕投资審计的发展趋势、审计目标、审计内容以及改进建议等方面展开。

二、政府投资审计现状中的障碍及原因分析

（一）在政府投资中，存在着一些自身的问题

1.政府投资审计体制不完善

目前，我国审计是在政府的领导下开展审计工作，审计机关隶属本级人民政府和上级审计机关共同管理，有时会出现审计机关与被审单位隶属同级机关管理的现象，这在一定程度上影响了政府投资审计的独立性。同时，我国政府审计体制缺乏一套权威且详细的法律制度。在实际工作过程中，审计人员在面对项目进展缓慢、政策执行不力等情况时缺乏明确的法律法规作为定性和处理的依据，无法确保政策的有效落实。

2.政府投资审计成果质量不高

一方面政府投资审计缺乏时效性。现有的政府投资审计基本为事后审计，审计没有在最佳时段对投资项目出现的问题进行干预，监督滞后，常常造成不可挽回的损失，审计成果不理想。另一方面政府投资审计的审计成果缺乏系统性和战略性。政府投资项目具有公共性和长远性，社会关注度高且对地区的发展影响深远，而当下的政府投资审计主要围绕财务收支情况进行，没有系统地反映社会公众所关注的项目综合效益，也较少深入到管理层面为政府投资领域管理提质增效，缺乏建设性作用和对宏观决策的指导作用。

3.政府投资审计效率偏低

目前我国投资审计技术不够发达，手段较为落后。项目过程中，相关信息无法及时流转，增加了审计人员了解工程进度、工程质量、资金使用情况的难度。虽然投资审计领域已逐渐引进先进的工程审计软件，但在实务中多数审计机关仍以传统手段为主，审计人员常常耗费大量时间采集项目数据信息、手工测量工程量等，政府投资审计效率偏低且存在较多监控盲区，无法适应现代化发展需要

（二）导致政府投资审计障碍的原因分析

1.我国政府投资审计发展历程较短

我国政府投资审计发展历程较短，相关制度体系尚不完善。我国的政府投资审计开展时间较晚，对一些大型公共工程项目实施预算决算审计始于20世纪80年代末，改革开放40多年来，我国政府投资审计的理论和实务研究取得了一定的成效，但与发达国家的研究相比，仍存在诸多不成熟之处。此外，由于我国的国情较为特殊，对西方发达国家现有研究成果的借鉴具有一定的局限性，因此，我国对中国特色社会主义制度下的政府投资审计研究仍处于探索阶段，政府投资审计领域的体制有待进一步完善。

2.审计人员观念传统

政府投资审计的审计观念较为传统，在一定程度上制约了审计成果质量。在审计时间上，政府投资审计以事后监督为主，审计人员未能充分认识到投资审计事前防御和事中控制的重要性。投资审计时间相对滞后，项目实施过程中出现的问题无法及时整改，削弱了审计的时效性，在一定程度上降低了审计成果的质量。在审计结果上，审计人员的审计意见和结论常常拘泥于项目的财政财务收支、概算执行和工程造价控制，对项目综合效益和管理效益的关注度不够，审计结论的格局较小，未能充分认识到审计结论的建设性作用和对政府决策的宏观指导作用。

3.政府投资审计质量控制不严格

政府投资审计质量控制不严格是影响审计质量的重要原因。审计过程中，缺乏规范的中介机构准入机制使得廉政风险增加;缺乏必要的审计公开制度及监督规范使得违规现象频发;缺乏标准且权威的审计整改检查机制使得审计成果无法有效转化;缺乏科学的项目综合效益衡量体系和标准的审计工作评价体系，使得审计成果和水平参差不齐，政府投资审计质量控制不严格，不仅影响了政府投资审计的质量而且增加了政府投资审计的风险。

4.政府投资审计资源不足

政府投资审计资源不足是影响政府投资审计成果质量最直接的因素。我国当下的专业人才储备明显落后于现实需求，审计资源的不足主要表现为审计资源数量不足和审计资源质量不足。

一方面，由于我国政府投资项目保持逐步稳定的增长，政府投资审计任务日益繁重，体系内审计人员数量难以满足现实的需求。政府投资审计时间紧、任务重，审计质量难以得到保障。随着重大项目全过程跟踪审计的开展和审计全覆盖要求的提出，政府投资审计业务范围拓宽、项目数量增多，进一步加剧了审计数量资源与现实需求的矛盾。

另一方面，政府投资审计所需的复合型人才缺口较大，直接影响了政府投资审计的质量和效率。政府投资审计涉及知识面广泛且对审计经验的要求高，政府投资审计常涉及一些专业性较强的交叉领域，除财务和审计知识外，审计人员还需掌握法律、项目规划、工程管理、效益评估、计算机技术等各方面的专业知识和技能。此外，政府投资审计人员需要基于丰富的审计经验，对投资决策的合理性、投资项目的整体效益性等方面做出客观合理的审计评价，才能发挥审计成果的建设性作用，为政府宏观决策提供依据。

5.政府投资审计信息不对称

政府投资审计信息的不对称是制约审计质量和效率的重要因素。在此，我们将审计信息的流动分为内部流动与外部流动两个方向。基于审计信息内部流动层面，由于投资审计信息不对称，项目相关数据信息、资金运转、施工进度及审计结果等信息难以流转，项目建设的各个职能部门无法实现信息共享并无法及时对项目实施过程中可能出现的问题采取应对措施，建设项目的各个环节存在较多监控盲区，不利于审计人员掌握投资项目的基本情况，也不利于政府实施管理。

基于审计信息外部流动层面，部分审计机关在审计实践中积累了大量的审计信息，这些信息对于确定主要风险点、评估政策执行、提高审计效率等方面具有较高的价值，但目前缺乏对审计信息的整理汇总及共享机制，无法为类似工程项目提供参考和指导，审计资源无法实现效用最大化，容易导致重复劳动并造成审计资源的浪费，制约了审计的效率和深度。

三、政府投资审计改进措施思考

（一）转变传统投资审计观念

审计人员需与时俱进，转变传统投资审计观念以满足新时代下审计发展要求，并通过开展会议讨论和组织学习等方式，保持审计人员审计观念的前瞻性。一是重视事前审计，将审计端口前移，拓展政府投资审计的广度。审计人员应选择在恰当的时点介入工程项目，深入投资项目的业务层面，关注事前的可行性分析、立项审批、工程招投标、合同签订，事中的建设实施、工程变更、质量管理，事后的项目验收、工程决算、绩效评估等一系列环节。充分发挥政府投资审计“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，对投资规模大、建设周期长的投资项目实施全过程跟踪审计。二是重视审计成果的建设性作用，拓展政府投资审计的深度。杜绝片面追求造价核减，科學衡量投资项目整体效益，并基于审计结果对投资决策的合理性、投资项目的整体效益性、项目管理情况等方面提出客观合理的审计意见，利用已有工程项目的投资效益情况为未来的投资决策提供数据支撑，促进政府合理配置资源，发挥审计成果的建设性作用，为政府宏观决策提供依据。

（二）强化管理服务及监督职能

政府投资审计应强化管理服务职能和监督职能，推动政府投资领域管理效益的提升。一方面，积极发挥政府投资审计的管理服务职能，使政府投资审计服务于管理需求。政府投资审计不能停留于财务数据分析而要深入业务层面，通过审计揭示项目管理过程中深层次的问题，并对管理体制中存在的缺陷有针对性地提出改进意见，健全政府投资领域管理制度机制，为管理提质增效。另一方面，充分发挥政府投资审计的监督职能，政府投资审计不能停留于表面事件的揭露而应深入到项目管理层面并反映深层次的不作为、慢作为、乱作为和假作为等问题，对投资项目审计过程中各利益相关方的职责履行情况进行监督。加大监督查处力度，及时揭露违法违纪问题并加大问责、追责力度，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，促进权力规范配置和运行，进而提升管理效益和水平。

参考文献：

[1]杨自拱，赵华.固定资产投资审计发展的趋势分析[J].交通财会，2008（05）

[2]杨献龙.固定资产投资项目绩效审计对象和内容的再认识[J].审计研究，2009（05）

[3]吕锦荃.工程项目投资审计研究[J].北京石油管理干部学院学报，2011（06）

[4]李曼，陆贵龙.问题导向的公共投资审计模式研究[J].审计研究，2018（04）

[5]宋晖.美国公共工程审计的做法及对我国投资审计的借鉴意义[J].审计研究，2018（01）

[6]孙永军.国家审计推动完善国家治理的现实要求与路径研究[J].审计研究，2013（06）