城乡统筹下县域乡村建设规划编制方法研究——以广东省惠州市惠城区为例

兰明慧

（深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司，广东 深圳 518000）

2015年11月住房城乡建设部出台《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，明确提出编制县 （市） 域乡村建设规划，建立以县 （市） 域乡村建设规划为依据和指导的镇、乡和村庄规划编制体系[1]。县作为最小的财政单元，有独立的财政决策权，恰恰可以解决镇因缺乏财政决策权导致建设决策难以落地的问题。同时，从县域层面编制统筹型的乡村建设规划，能够对行政村层面的村庄规划作出指导，推动村庄规划更好的落地实施。

1 定位与作用

县域是推行城乡一体化的重要空间载体，以县域为单元编制县域乡村建设规划，可以快速推进城乡融合及新型城镇化的发展[2]。县域乡村建设规划应定位为城市总体规划的专项规划，用以对城市总体规划中的乡村规划内容进行落实与深化。 同时作为乡村地区的总体规划， 指导乡村发展定位、建设管控、公共服务设施和基础设施建设、村庄风貌提升以及人居环境整治行动。具体而言，县域乡村建设规划应发挥两大作用。

1.1 统筹各项投资建设

县域乡村建设规划作为乡村地区发展的总体规划，是县人民政府统筹乡村空间、资源、设施和建设的重要手段，也是实施乡村基础设施建设的直接依据。县域乡村建设规划由住房城乡建设、发展改革、财政、国土资源、交通、环境保护、水利、农业、林业等部门联合编制。这一编制机制有利于整合各部门专项规划和建设项目， 实现“一张图”管理。主要包括三方面内容：一是通过现状分析、查漏补缺，明确各项建设项目的到位情况；二是结合目标，制定统筹人口、空间、资源、设施等的规划；三是以项目为抓手，制定近期行动计划，为政府和相关部门提供决策依据和平台。

1.2 指导村庄规划编制

县域乡村建设规划作为村庄规划的上位规划，最直接的目的是指导村庄规划的编制，主要包括三大目的导向：一是提供分类指导，不同类型的村庄按照各自的类型、职能进行发展，按照所处等级来落实公服、基础设施的配置要求；二是提供规模指导，在多规协调的原则下明确村庄的用地规模和用地控制线；三是进行管控指导，村庄根据各自的管控要求编制相应的规划，实行相应的管控方式。通过编制县域乡村建设规划，以法定规划的形式，为镇、村两级村庄规划编制以及村庄建设管理提供直接依据，切实指导镇、村村庄规划编制与实施。

2 技术方法与关注重点

2.1 确定工作边界

在开展具体的规划编制工作前，应确定工作边界，理清县域乡村建设规划与国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划的关系，便于明确县域乡村建设规划主要解决的问题。工作边界梳理如图1所示。

图1 工作边界梳理示意图

2.2 建立技术路线

县域乡村建设规划作为乡村地区综合统筹型规划，其编制技术路线应包括四个环节：一是基础分析。通过对县域乡村的发展现状以及发展条件进行基础研究，明确乡村发展的特征与问题。二是目标构建。在城乡统筹视角下，提出具有针对性的乡村建设规划目标，并通过建立指标体系进行细化落实。三是规划引导。通过城乡空间梳理，明确乡村体系，对城镇化进程中不同类型村庄实行分类管控，进而通过用地控制、设施支撑、风貌提升以及环境整治等环节，引导乡村有序发展。四是实施保障。主要是制定五年行动计划及保障机制，重点解决村庄近期问题。

2.3 明确规划重点

2.3.1 厘清城市和乡村的关系

规划编制的一个前提，是要厘清城乡统筹发展逻辑，认识地区城镇化发展的动力、制约因素、发展模式、人口以及建设用地等的变动情况，以便提出城乡统筹发展的具体原则、理念与目标。

2.3.2 建立统筹落实建设决策大平台

充分了解乡村地区真实发展情况、存在问题以及制约因素，在目标、问题、政策三重导向下，统筹规划、发改、财政、国土、交通、环保、水利、农业、林业等部门的建设决策，精准指导各项资金的进入，从而真正有效地改变乡村脏乱差、落后的局面，推动美丽宜居乡村的建设步伐。

2.3.3 破解乡村治理关键难题和短板

乡村治理目前存在一些短板、问题及矛盾，比如农房建设缺规模，新房建设难选址；农房建设进行非常严格的控制，同时又缺乏足够的法定依据。这些问题均是制约乡村治理的关键问题，如果得不到解决，必然影响乡村地区的和谐稳定。县域乡村建设规划管理应对多规协调下村庄建设用地方向、规模及管控进行深入探索，形成解决方案。

3 惠城区乡村建设规划实践

3.1 惠城区概况

惠城区地处珠江三角洲东部，东江与西枝江的交汇处，北与博罗陆地相连，南接惠阳区，东邻惠东县，西与仲恺高新区接壤，作为惠州市中心区和政府所在地，惠城区是惠州乃至整个东江流域整治、 经济、 文化和交通的中心， 素有“粤东重镇”“岭南明郡”的美誉。

惠城区下辖桥东、桥西、江南、江北、河南岸、龙丰、小金口、水口8个街道办事处和汝湖、三栋、马安、横沥、芦洲等5个镇，共142个行政村。

3.2 惠城区属地化发展诉求及发展策略

3.2.1 乡村建设管控——亟待制定差异化管控标准，指导村庄有序建设

依托地处珠三角腹地的区位优势，惠城区实现了快速城镇化，但由于区位、交通等因素的影响，区内村庄受城镇影响程度存在差异。在统筹型的乡村建设规划缺位的情况下，村庄定位不明确，村庄管控方式多为一刀切，不符合村庄的实际发展需求。

因此，惠城区乡村建设规划应以“分类管控”为导向，切实解决乡村建设管控问题。核心是明确村庄管控类型，并制定相应的管控政策指引和管控要求，引导村庄有序建设。

3.2.2 乡村用地控制——亟待确定乡村用地方向和规模，指导下位村庄规划的编制

根据调研，惠城区乡村地区普遍存在建设用地面积和建设用地指标被占用、老村改造困难、村庄建设缺规模、新房建设难选址等问题。

惠城区乡村建设规划应加强与城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划以及相关专项规划的衔接和协调，在此基础上，以“人地挂钩”为导向，强化城乡建设用地指标增减管理。在全面调查和细致梳理现状乡村土地使用的情况与问题的基础上，提出“总量统筹、增减挂钩”的规模控制思路[3]。同时提出现状规模挖潜、旧村腾挪用地置换等指导策略，优化乡村建设用地布局，为下位村庄规划的编制提供依据。

3.2.3 基础设施统筹——亟待搭建宏观层面统筹、微观层面落实的建设机制

由于村庄内许多建设项目如供水、道路、能源、垃圾收集转运处理等的决策权在惠城区，在缺乏惠城区全区层面乡村建设规划的前提下，盲目推进单个村庄规划编制，往往造成村庄规划脱离实际，村域层面基础设施的配置缺乏足够的依据。

因此，目前基础设施建设应以宏观——微观两大层面为骨架，设置覆盖宏观与微观的建设体系，促进乡村基础设施建设有序化[3]。宏观上提出区域型基础设施布局原则、位置、规模；微观上提出具体村庄基础设施布局要求及个性化建设方案。

3.3 乡村建设管控指引

实现惠城区乡村空间的精细化管控，首要工作是厘清乡村空间的具体界限。规划在惠州市城市总体规划提出空间分区的相关标准情况下，结合惠城区的现状发展条件以及土地利用总体规划、四规合一等规划，梳理城乡空间界限，将惠城区划为生态功能区、农业功能区、城乡接合部地区以及城镇集中建设区。根据城乡空间安排，进一步将惠城区村庄分为生态功能区村庄、农业功能区村庄、城乡接合部地区村庄以及城镇集中建设区村庄共四种管控类型。并对各类型村庄提出建设管控指引：

生态功能区村庄近期控制建设，中远期引导外迁。农业功能区村庄通过编制村庄规划指导农房建设审批。城乡接合部地区村庄，对控规覆盖范围内且用地性质属于R类的村组，应执行城市规划管理标准；对控规覆盖范围内，用地性质属于H14类的村组，以及控规覆盖范围外的村庄均应根据实际情况编制村庄规划。城镇集中建设区村庄应执行城市规划管理标准，明确具体的更新改造方式。

3.4 乡村人口和用地规划

（1） 把握惠城区农村人口城镇化趋势，正视农民建房合理需求；科学预测农房建设需求量，适当增加村庄建设用地规模。通过对惠城区乡村地区的调研，结合其他地区乡村人口市民化的文献分析，初步判断像惠州市这种大城市连绵带城市化快速发展的地区，近郊农民放弃农村户口进城的意愿不强，除非政府制定更好的利益交换政策，即使是进城工作，也要保留农村宅基地的权利。在这一认知前提下，规划建议政府正视农民的真实需求，满足农民建房的合理意愿。在人均村庄建设用地面积符合村庄规划规范标准前提下，科学预测村庄人口增长，合理分析和预测子女成年或婚后需要分户建房需求量，兼顾老宅年久失修又因产权问题无法拆除重建等多种情况下的建设需求量，在村域范围内适当增加村庄建设用地规模。

（2） 结合村庄建设实际，因地制宜，优化调整《土规》布局，给予村庄规划中新村选址灵活性。针对农房选址困难问题，在仔细分析《土规》村庄建设用地布局与现状村庄的关系、与周边适合建设用地分析的基础上，本次规划建议在保持《土规》中村庄建设用地布局合理部分的前提下，给予村庄规划新村选址的灵活性，使《土规》中的村庄建设用地布局更合理、更符合实际。一是合理修正《土规》中村庄建设用地图斑，释放真正可用村庄建设用地规模；二是鼓励集中建新村，集约节约利用土地；三是对人居环境较差，无人居住的老村，可通过“增减挂钩”进行就地调整。即将老村庄用地调整为非建设用地，并进行核减，通过时间实现老村的复垦。

（3） 乡村建设用地规模。按照村庄的实际情况，本次村庄建设用地控制严格执行“一户一宅”的政策规定，结合村庄发展和《土规》，划定建设用地边界。规划近期2020年村庄建设用地规模按照《土规》确定的规模。在规划期末，应检讨2030年人口的变化趋势，如果出现新政策，应对人口规模和建设用地规模进行动态调整。

3.5 公共服务设施和基础设施布局

3.5.1 公共服务设施布局分析

芦洲、横沥两镇位于惠城区郊区的农业地区，村庄建设分散、规模较小，公共配套设施建设标准较低，部分设施缺乏，有待整合提升。马安镇和水口街道位于惠城区集中建设区边缘，目前公共服务设施主要依托镇区、中心村以及基层村。对于纳入城市规划建设区范围内的村庄，下一阶段将通过改造、整治，按照现代城市社区的标准配套完善基础设施和公共服务设施，实现由城郊村向城市居住社区的转变；对于城市规划建设区范围外的村庄，建立依托镇区和中心村的公共服务设施体系，注重与城镇基础设施和公共服务设施的有机衔接。三栋镇位于城市建成区边缘，随着南部新城的规划建设，镇域基本实现城镇化，村庄将按照现代城市社区的标准配套完善基础设施和公共服务设施。

总体而言，公共服务设施的布局，应按照基本公共服务均等化的原则，结合村庄的等级、规模、职能和服务功能，基于居民的出行距离、设施服务半径以及交通、地形、水资源等影响因素构建乡村生活圈，并依据生活圈开展查漏补缺，统筹配置教育、 医疗、 文化、 体育、 商业等公共服务设施，明确规划期间公共服务设施建设的主要任务和重点项目，实现乡村基本公共服务全覆盖[4]。

3.5.2 基础设施布局分析

在供水设施方面，原则上各镇街应由供水厂集中供水，对集中供水条件不够成熟的村庄可在各村或相邻几个村庄选址建设集中供水设施。

在污水设施方面，各镇街的城镇集中建设区村庄近期应实现农村生活污水暗渠排放的排放方式，城乡接合部地区村庄的生活污水尽量接入市政污水处理设施，利用城镇污水处理系统统一处理。横沥、芦洲两镇的生态功能区村庄和农业功能区村庄，可根据村庄地形地势、道路交通条件及居民住宅建设布局等具体情况，集中或相对集中收集处理污水。对偏远的污水不便接入的乡村，采用分散型污水处理设施。

在电力设施方面，各镇街的城镇集中建设区村庄供电设施应在近期内纳入城镇供电网络，供电管线宜采用同杆并架的架设方式；城乡接合部地区村庄、农业功能区村庄以及生态功能区村庄的供电管线尽量采用同杆并架的架设方式，并应通到每个居民点。

在环卫设施方面，各镇街的城镇集中建设区村庄生活垃圾应纳入城镇收集系统进行统一收集处理。城乡接合部地区村庄、农业功能区村庄以及生态功能区村庄应设置一批垃圾收集点，实施分类收集的应与分类投放相适应，分类收集的垃圾应由镇街或村统一收集后， 分类运输至生活垃圾转运站。

总体而言，基础设施的布局，应通过协调上层次规划及各专项规划，统筹各项建设资金，来具体确定乡村供水、污水和垃圾治理、 道路、 电力、通讯、防灾等设施的用地位置、规模和建设标准。同时，还应以改善农村人居环境为目标，开展查漏补缺，确定农村基础设施配置标准和需建设、完善的设施项目，明确设施空间布局，统筹配置全区基础设施，实现基础设施向农村延伸。

3.6 规划实施建议

3.6.1 建立村庄建设协调工作机制

在区级层面成立村庄建设领导小组，负责村庄建设重大决策、政策制定和工作指导。各镇街和有关部门结合实际建立健全相应的组织机构，明确具体的工作人员，制定具体的工作计划和实施细则，出台相关的政策意见，扎实推进村庄建设。有条件的情况下，由镇街和相关部门安排专人组成驻村工作指导组，统一纳入村庄建设工作序列，负责指导和协调各村庄建设。

3.6.2 适当增加村庄建设用地规模

从惠城区城镇化趋势来看，随着城镇化率的提高，农村户籍人口数量并不会呈现较大规模的减少，而是稳定增长，必然存在子女成年或婚后需要分户建房等合理需求，因此，建议政府能正视农民的建房需求，在科学预测需求的基础上，适当增加村庄建设用地规模。村庄建设用地得到保障的情况下，应实施年度供地计划，对达到分户条件的才能申请分地。

3.6.3 给予行政村有力支持，便于协调矛盾开展新村建设

针对村小组利益制约新村建设用地分配难的情况，建议政府通过立法形式确定村委会统筹协调村小组用地的权利，同时给予村委会有力的财力支持用以处理新村建设中土地的整理以及各小组之间的利益纠纷，以便合理打破村小组利益格局，实现村庄建设用地的分配和协调。

3.6.4 结合“多规合一”的契机，将村庄建设用地调整纳入《土规》中

由于农村土地的复杂性，以及村民对规划的认知能力局限性，村庄规划在实施过程中可能面临较多调整。建议在不侵占基本农田、满足指标要求的情况下，结合当前“多规合一”的契机，对《土规》进行符合实际的调整，适当给予建设用地指标，增加发展备用地及有条件建设用地，预留调整空间，以便提高规划的弹性及可实施性，保障规划的科学性及严肃性。

3.6.5 完善中心村和保留基层村基础设施与公共服务设施配套

对不保留村的水、电、路等基础设施不增加投资，学校、医疗等原有设施逐步迁并到中心村和保留的基层村。根据人口规模及需求，相应提高中心村设施配置标准，引导村民向基础设施、公共服务设施齐全的中心村和保留的基层村居住，强化中心村在乡村发展区的人口集聚与公共服务功能。

4 结语

县域乡村建设规划作为一种全新的规划类型，目前尚未形成统一的编制方法和技术规范。本文是作者在实践中的一些总结，希望能对全国其他地区的乡村建设发展提供一定的参考和借鉴。