监督新举：从17%到51%的背后

宋婷婷 汤涛 徐智

“2018年，全县18个涉诉行政机关共46名负责人出庭应诉了52件行政诉讼案件，出庭应诉率由2017年的17%提高至51%。”今年5月，垫江县人大常委会首次听取县政府行政执法监督情况的报告。报告中，出庭应诉率的明显变化引起常委会组成人员的重视，因为这组数据同时也是对《垫江县人大常委会行政执法监督工作监督办法》实施一年以来效果的检视。

先行先试

“通过！”2018年5月25日，垫江县十七届人大常委会第十三次会议通过了《垫江县人大常委会行政执法监督办法》。据悉，该办法是垫江县人大常委会针对政府行政执法监督工作主动行使监督权而制定的。

“亮剑”之举，并非一时兴起。本届以来，该县人大常委会高度重视法治政府建设，制定了《垫江县人大常委会关于推进法治垫江建设的意见》《垫江县人大常委会规范性文件备案审查办法》等，坚持每年听取和审议县政府法治政府建设情况的报告，并开展法治政府建设情况的专题调研。

但是，县政府法治政府建设情况的报告比较宏观，这意味着人大对此项工作的监督在很大程度上浮于表面。该县人大常委会主任易大斌说，在调研中发现，《重庆市行政执法监督条例》出台多年，但相关行政单位对条例的知晓率和熟悉程度较低;多年以来，垫江县行政首长出庭应诉率均在百分之十左右的低位徘徊;更重要的是，群众对执法人员素质、执法程序、执法中适用法律、执法效果等方面的问题亦有所反映。

为此，县人大常委会坚持问题导向，结合调研中发现的县政府行政执法监督工作还存在的责任落实不到位、监督不到位等难点、痛点和问题，在总结法治政府建设经验、充分研究论证后，决定出台《垫江县人大常委会行政执法监督工作监督办法》，加大对县政府履行行政执法监督职责的监督力度，并将此项工作纳入2018年重点工作。

“由于此前我市县级人大出台类似的规定没有先例，因此该办法的起草工作难度很大。”县人大监察法制委主任委员董代红介绍说，为了做好办法的起草工作，该县人大常委会委托西南大学负责起草工作。

2018年3月，该办法的专家意见稿拟定后，县人大常委会多次邀请市人大法制委和常委会法制工委进行指导并提出意见建议，经多次修改，最终形成了办法讨論稿。“市人大常委会鼓励我们先行先试，这给我们的起草工作提振了信心。”董代红表示。

当年3月至5月，县人大常委会又多次召开专题研讨会，召集县监察委、政府法制办、法院、检察院以及县政府相关行政执法机构负责人，对讨论稿进行了反复讨论修改，并及时向市人大常委会备案审查工委沟通汇报。几经修改，最终形成办法草案，直至最终审议通过。

排除争议

该办法从最初酝酿到正式出台，经历了将近一年时间。其间，有鼓励与支持，也遭遇了阻力。

“争议声来源于相关的部门和机构。有人明确反对，说全国没有哪个地方有这样的先例，我们的监督缺乏上位法的依据。即使在办法草案形成后征求意见的讨论过程中，仍有人反对其中的条款。”该县人大常委会副主任余凤曾亲历争论，“如办法规定‘县政府在每年的3月底前，应向县人大常委会提交上一年度开展行政执法监督情况的专项工作报告，对此，反对的声音是，行政执法监督情况的内容包含在每年的法治政府建设情况的报告中，还要另外提交一个专项工作报告，这是在添麻烦。”

但该县人大常委会认为，行政执法是依法执政建设法治政府、提高执政能力建设的基础，是行政法律、法规得以贯彻实施的重要保障，政府应当把对行政执法监督的责任负起来。

该改的要改，该坚持的也应坚持。该县人大常委会保持审慎态度，又坚守落实刚性监督的决心，最终使争议声歇，办法在几经周折后正式出台。

该办法全文共9条，主要包括起草依据、指导思想、目标任务等，以人大常委会履行监督权为重点，同时考虑到该县行政执法工作的现状及充分发挥县政府履行行政执法监督职责的作用，在监督主体、监督内容、监督方式上作出了详细规定。

其中，听取和审议县政府关于开展行政执法监督情况的专项工作报告是该办法的亮点。办法明确规定，县政府在每年的3月底前，应向县人大常委会提交上一年度开展行政执法监督情况的专项工作报告，并明确了11个重点报告事项。县人大常委会在听取和审议报告时，可以就群众关心、社会关注的问题提出询问，县政府及相关部门负责人应到会听取意见、作出说明。

此外，该办法还对人大监督政府履行行政执法监督职责的方式进行了详细规定，监督方式包括执法检查、开展专项工作评议、提出质询案等。

该办法的出台引起了巨大反响，被评为“2018年度重庆人大十大新闻事件”。

常态监督

该办法出台后，监督大幕正式拉开。垫江县人大常委会组成调研组，深入县发展改革委、县司法局、县生态环境局、县城乡建设综合执法大队等13个单位以及全县26个乡镇（街道）进行深入调研，同时走访民营企业、行业协会、商会以及人民群众，全面深入了解全县行政执法工作情况及存在的具体问题。

在调研、走访的基础上，调研组还积极拓展渠道，定期向县信访办和县法院收集涉及行政执法方面的信访案件和诉讼案件，从中了解行政执法中的共性问题、行政执法监督工作的短板。据统计，一年来共向县信访办、县法院收集信访、诉讼案件35件，分析、汇总问题5个。

通过广泛深入开展多种形式的监督，县人大常委会以问题整改为重点，开展常态化监督，督促县政府对全县行政机关在行政执法监督工作中存在的问题及时整改。

“接下来，我们还将运用执法检查、专项评议、专题询问等监督方式，进行更加有效的监督，督促政府及其法制部门加大行政执法监督力度，推动各级行政执法机关严格依法执法。”余凤说。

按照办法规定，垫江县政府于今年3月底按时提交了《关于2018年度行政执法监督情况的报告》，就2018年度县政府行政执法监督工作情况、存在的问题和下一步工作打算等，向垫江县人大常委会作了报告。

在5月22日召开的县十七届人大常委会第二十二次會议上，常委会组成人员对县政府的行政执法监督工作情况的报告进行了认真审议。

按照办法第六条规定“县人大常委会在听取和审议报告时，可以就群众关心、社会关注的问题提出询问，县政府及相关部门负责人应到会听取意见、作出说明”，在审议中，常委会组成人员进行了“辣”味十足的询问。

常委会组成人员直接“开炮”：调研中发现，群众反映县城污水处理的问题比较多。因事关整个县城用水安全，县政府此前下了“军令状”，对具体负责人、时间均有详细安排，为何仍有群众表示不满？

到场听取意见的水务局相关负责人回应称，地下水渗漏进污水管道，大大增加了污水处理厂的工作量，尤其到了下雨天，处理难度更大。

其他常委会组成人员追问：到底有没有能力来处理这个问题？

水务局相关负责人思考后回答：能够处理，但是成本要增加，还需要进一步落实责任。

因问题尖锐，现场气氛一度“升温”。但对于老百姓反映强烈、长期得不到解决的问题，人大就应该像这样问清楚、问明白并问出结果。

最后，常委会组成人员建议，政府要增强行政执法刚性，进一步强化监督实效，如在污水处理、违规建筑处理、饮用水安全等老百姓关注的民生问题上，要做到责任明确、措施有效，加大执法问责力度。

效果明显

2018年9月11日，在重庆市第三中级人民法院的一次庭审中，原告垫江县北城廊桥业主委员会因不满行政复议决定，起诉垫江县人民政府。而站在被告席上代表政府进行应诉的，是垫江县人民政府副县长赵元福。

在庭审中，赵元福就案件事实进行了陈述，并发表了法律意见。

经审理，法院认为原告的诉讼理由不成立，对其诉讼请求不予支持。

据了解，赵元福并非办法实施以来，垫江县唯一一个出庭应诉的县政府领导干部。此后不久，垫江县政府副县长郭安华、李小莉等，也作为行政机关负责人出庭应诉，主动配合法院审理案件，化解行政争议。

该办法出台一年来，监督效果十分明显。该县人大常委会在调研中就感受到了其中的变化：县政府更加重视行政执法队伍建设，更加重视行政执法规范化建设，更加注重落实行政执法单位和行政执法人员的责任，更加重视行政执法监督工作，并取得了实实在在的成绩。

如，2018年，全县涉及行政复议的诉讼案件中败诉0件，行政案件评查合格率100%。

在行政机关负责人出庭应诉制度执行方面，也取得了更加明显的效果。全县各行政机关负责人认真落实出庭应诉制度，县政府县长、副县长带头出庭应诉。2018年，全县18个涉诉行政机关共46名负责人出庭应诉了52件行政诉讼案件，出庭应诉率由2017年的17%提高至51%，提高了34个百分点。

该办法的出台及贯彻落实，虽然被认为是“摸着石头过河”的探索之举，但其监督效果却十分明显，这坚定了该县人大及其常委会的信心。

垫江县人大常委会主任易大斌表示，为了将监督工作推向深入，除每年听取政府行政执法监督情况的报告以外，县人大及其常委会还将加大督查力度，在必要时组织人大代表进行视察和评议，并适时引入第三方机构对相关法制部门行政执法监督工作情况开展专项评估。