山西粮食和物资储备改革发展调查报告

文/王云龙

山西省粮食和物资储备局党组书记、局长 王云龙

山西省粮食和物资储备局党组结合“改革创新、奋发有为”大讨论，聚焦储备安全核心职能和粮食流通中心工作，展开调查研究，提出改革发展对策。

一、基本情况与主要工作

（一）粮食生产消费情况

2016-2018年，全省粮食作物平均播种面积4791.5万亩，粮食年均产量266.6亿斤，年均消费量271.2亿斤，粮食生产消费形势稳定。2018年，全省粮食作物播种面积4705.59万亩；粮食总产量276亿斤，是历史第二高产年，粮食亩产达586.5斤，为近年来最高；粮食总消费量272.8亿斤，其中：小麦年消费110亿斤左右，缺口约60亿斤；稻谷年消费23亿斤左右，需全部从省外调入；食用油年消费量15亿斤左右，缺口约13亿斤；玉米、杂粮有余，需调出约90亿斤。

（二）储备建立情况

全省已建立省市县三级地方储备粮、储备食用油以及救灾物资储备，主要品种有帐篷、棉被、棉大衣等。已建立省级应急生活必需品储备和省级活体猪储备，其中应急生活必需品储备主要品种为饮用水、饼干、方便面等。除吕梁、忻州外，其余市都建有市级应急生活必需品储备。

（三）国有粮食企业情况

截至2018年末，全省国有粮食企业共511个，现有职工1.72万人。其中：购销企业192个，加工企业12个，其它企业307个。山西粮油集团是2007年经省政府批准成立的国有独资公司，由原属省粮食局管理的23个企业划转组建，由省粮食局代省政府行使出资人权利，2011年末划归省国资委，委托省粮食局管理，2015年划归山投集团管理。

（四）行政管理机构情况

本轮机构改革后，省粮食局整合重要物资储备、应急物资储备、救灾物资储备等职能，更名为省粮食和物资储备局，保留独立机构，由省发改委管理。市、县级粮食部门全部撤销并入市、县发改部门，市级挂粮食和物资储备局牌子，县级挂粮食局牌子。

根据“总量平衡、结构失衡”的基本粮情，山西省粮食和物资储备局紧扣“筑牢安全底板、补齐产业短板”的总体思路，以粮安考核为抓手，加强粮食宏观调控，强化储备粮管理，推进粮食产业高质量发展，确保了全省粮食安全。

一是健全完善考核机制，强化考核“指挥棒”作用。认真履行省粮食安全考核领导小组办公室职责，与各成员单位通力合作，不断优化指标、压实责任，组织完成市级自评、部门评审和综合评价，连续两年粮食安全省长责任制考核获得优秀等次，受到国务院通报表扬。

二是不断加强宏观调控，确保粮食供需平衡。多渠道筹集资金，统筹各类市场主体入市收购，近3年累计筹集收购资金318.51亿元，收购粮食413.7亿斤，其中2018年筹集资金114亿元，收购粮食122.6亿斤。建立市场价格监测点255个，加强粮食市场监测预警。连续举办8届产销衔接会，粮食产销衔接机制初步建立。以应急供应网点、应急加工企业、应急配送中心为支撑的粮食应急供应网络基本形成。质量检验监测网络不断健全，强化对粮食质量安全的全环节监管。

三是储备粮油体系日益完善，管理水平显著提高。建立完善省市县三级储备体系，地方储备基础不断夯实。每年组织开展春秋两季“两个安全”大检查，对各承储企业贯彻落实“一规定两守则”情况进行全面自查和随机抽查。每年安排3000万元用于粮食基础设施提升改造，储备粮存储条件得到改善。争取补助资金1.26亿元实施粮库智能化升级改造，行业信息化迈出实质性步伐。

四是杂粮种植优势有效发挥，特色粮食产业发展取得初步成效。以省政府名义出台《关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的实施意见》，并与国家粮食和物资储备局签订战略合作协议，不断完善顶层设计。争取中央和省级资金4.496亿元，支持“优质粮食工程”建设。出台《“科技兴粮”实施意见》，支持创建国家功能杂粮技术创新中心，加强科技支撑。省政府出台《“山西小米”品牌建设实施方案》《“山西小米”品牌建设三年发展规划》，政府、行业、企业协调联动机制得到完善，标准体系、生产体系、技术创新体系、质量和追溯体系、营销体系整体推进，成功举办北京、天津、成都、重庆推介会，“山西小米”品牌市场竞争力和影响力不断扩大。

二、存在的主要问题

（一）粮食安全保障基础还需夯实

山西省粮食安全保障框架基本形成，但与更高质量、更高效率、更可持续的粮食安全保障体系要求相比仍有差距。一是粮食供需“两个失衡”问题突出。山西省“产粗吃细”，小麦、稻谷等口粮严重不足，自给率不到50%，食用油对外依存度高达80%以上，玉米和杂粮有余，年调出量80～90亿斤，呈现品种失衡问题。同时，优质、健康的粮油产品供给不足，不能满足社会消费转型升级和人民群众高质量生活需要，优质产品供需失衡。二是省际间粮食产销战略合作机制有待完善。企业主动对接意识不强，对接不够精准，合作深度不够，履约率不高，“引进来”“走出去”的实质性举措需进一步拓展。三是粮食应急体系建设相对滞后。应急供应网点、加工企业、配送中心的认定与管理不规范，政策与资金支持不足，供应能力与服务质量堪忧。四是市场监测能力还需加强。对粮食市场的监测质量不高、信息不准、时间滞后，对企业、农户的针对性、指导性不强。五是粮食收购政策支持乏力。民营粮食企业在山西粮食收购工作中发挥重要作用，收购量占全省收购总量的90%，但长久以来缺少金融政策扶持，收购资金筹集困难。六是基层行政管理机构需要加强。各市在机构改革核定人员编制时，个别市原粮食部门人员在转隶时全部划转到商务部门，部分市发展与改革部门核定内部科室设置时，粮食和物资储备业务科室偏少，工作人员大幅度减少，粮食和物资储备工作难以有效衔接，难以适应正常工作的要求。同时，山西省农业生产立地条件差、抗灾能力弱、高标准农田建设欠账多等问题，也直接影响粮食安全保障体系建设。

（二）储备粮依法管理水平有待提高

一是地方储备粮规模布局有待优化。当前省市县三级储备粮布局呈现点多、面广、线长的特点，布局分散、地域间分布不均衡，难以适应经济社会发展和人口结构变化下政府调控需要。二是销区储备粮轮换“两头在外”导致价差亏损。如大同、忻州、太原等非小麦产区，省级储备粮轮换价差亏损在0.05～0.1元/斤，部分企业为规避损失而延期轮换，导致轮换任务无法按期完成、储备粮质量下降等问题，不利于省级储备粮安全。三是仓储设施现代化程度不高。仓储设施老化陈旧，粮食仓储管理信息化、智能化程度低，环流熏蒸、粮情测控、机械通风、气调储粮和低温准低温等技术覆盖面不高。四是储备粮管理体制机制已不适应发展需要。《山西省储备粮管理暂行规定》作为地方储备粮管理的主要依据，出台距今已15年，期间未进行过修订，难以适应当前防范化解重大风险隐患和新时代依法管粮治粮的现实需要。五是一些地方个别涉粮企业违纪违法案件时有发生。

（三）粮食产业化发展相对滞后

山西是玉米、小麦和杂粮的“黄金产区”，是著名的“小杂粮王国”，但长期以来粮食产业发展模式单一，产业链、价值链、供应链短，好粮卖不出好价，粮食资源优势难以有效转化为产业和经济优势，全省粮油加工总产值约250亿元，全国占比0.8%，粮食加工转化率55%，明显低于全国68%的平均转化率。就玉米产业发展而言，多以买卖原粮为主，玉米精深加工和就地转化率低，玉米加工量仅占产量的50.5%，上规模的龙头企业少，从事粮食精深加工的龙头企业更少。就小麦产业发展而言，山西省面粉企业规模小、设施落后、经营困难，面粉加工产能利用率仅19.9%，专用粉和全麦粉仅占总产量的19.5%，低端产能过剩，中高端产品供给不足，面粉消费的80%来自省外。主食产业化发展严重滞后，鲜食储存、运输、终端销售存在短板，丰富的面食资源未能得到有效开发利用。就杂粮产业发展而言，一是精深加工不足。初级加工约占杂粮产量的15%，除农民自用外，多以原粮销售方式销往省外，杂粮加工产值仅占全省粮食工业总产值4.5%。杂粮企业大多处在杂粮分拣、简单包装的初级阶段。二是研发创新不足。缺乏对功能杂粮产品和食药同源的研究和应用，缺乏高附加值产品的研究和开发，最新科学技术在杂粮种植、产品生产、功能开发等方面的应用明显不足，不同区域不同品种杂粮的差异化研究开发不足，定位不准确，特点不鲜明，特色资源优势没有充分发挥。三是品牌培育和宣传推广不足。杂粮品牌建设整体落后，品牌影响力明显不足。经过一年多的努力，“山西小米”品牌建设初具成效，知名度不断提高，取得较好经济效益，但总体仍处在起步阶段，还存在不少问题，如个别地方政府重视不够、宣传方式陈旧、针对性不强等，其他杂粮品牌目前尚没有统一的对外宣传平台和系统全面的品牌建设方案，导致山西优质杂粮资源优势难以得到有效发挥。

（四）国有粮食企业运转困难

一是改革滞后省级国有粮食企业已全部完成转企改制，山西粮油集团2017年实行了混合所有制改革；11个市中有4个市完成政企分开，所属国有粮食企业全部移交国资委，其余7个市未移交或未实质性移交，全省各市直属国有粮食企业中完成公司制改革的仅占17.75%；全省有88个县完成了“一县一企，一企多点”改革。整体来看，省级国有粮食企业改革质量不高，市县国有粮食企业改革严重滞后。二是包袱沉重。截至目前，省、市、县三级国有粮食企业欠发工资、欠缴保险达4.59亿元，其中，山西粮油集团遗留债务1.1亿元，其所属企业各项欠缴、欠发和不良贷款本息1.08亿元。三是效益低下。截至上年末，全省国有粮食企业资产总额140.29亿元，负债总额125.59亿元，资产负债率89.52%，全年营业总收入34.86亿元，统算亏损5569.79万元，其中购销企业亏损占比近50%。购销企业收入来源是储备粮保管费用补贴，绝大部分用于人员开支；军供企业收入来源是军粮差价补贴，随着部队供应量减少举步维艰；加工企业规模小、竞争力弱、开工率低，没有叫得响的品牌，大多处于停业、关闭状态。四是龙头带动能力不强。山西粮油集团作为我省省级储备粮的主要承储企业，现有职工1339人，资产负债率达85%以上，由于体制不顺、主业不强、经营不优、包袱和冗员过多，不但龙头企业带动效应难以发挥，而且给省级储备粮安全存储带来隐患。

（五）应急生活物资和救灾物资储备体系不健全

一是底数不清、研究不透。缺乏对省市两级需建立储备的规模、品种和数量的整体性调查研究，从宏观上分析把握不够，也缺乏对各项物资储备建立的必要性、可行性的深入分析研究。救灾物资储备品种不齐全，储备数量只能达到最低水平，能源储备尚未建立，有2个市未建立任何应急生活必需品储备，3个市没有在预算中列支保管费用补贴和利息补贴。二是基础设施落后。依据《救灾物资储备库建设标准》，只有5个市的市级库达到国家标准，90%以上的县级库不达标，活体猪储备只有费用补贴没有设施补助，石油、天然气等能源储备缺乏必要的设施设备。三是工作职责没有理清。市场调控和动用储备物资的运输、发放、补充职责尚未明确，品种、规模、动用程序都未确定，影响全省救灾和应急需要。四是管理体制机制亟待完善。对救灾物资承储企业缺乏实施管理的法理依据和手段，救灾物资储备因没有制定轮换办法而无法进行轮换，现行应急预案、管理制度等亟需重新修订。

三、对策和建议

下一步，山西省粮食和物资储备局将认真落实省委十一届六次、七次全会精神，围绕省委农村工作会议和乡村振兴战略的安排部署，以总体国家安全观为统领，立足维护粮食和物资储备安全目标，履行好粮食保供稳价主责，完成好推进粮食产业经济高质量发展任务，落实好储备安全职能，聚焦主要问题，深入推进粮食和物资储备工作改革发展。

（一）加强整体谋划，搞好顶层设计

对山西省粮食“十三五”规划实施情况进行全面评估，找出问题差距，明确责任任务，为制定粮食“十四五”发展规划做好准备。贯彻落实省委“改革创新、奋发有为”大讨论安排部署，大力弘扬改革精神，强化改革思维，对构建更高层次的粮食安全保障体系、统一的地方粮食和物资储备体系进行整体谋划，明确工作的总体目标、基本路径、主要措施以及各级各部门工作职责，以省政府名义出台《关于山西省粮食和物资储备工作“深化改革、转型发展”的意见》，推动全省粮食和物资储备工作提水平、上台阶。

（二）强化粮食安全责任制考核，压实各级各部门责任

把粮食安全责任制考核纳入省年度目标责任考核体系，同部署同考核，明确市、县政府主体责任。健全完善考核体系，突出稳生产、强供应、兴产业等重点考核内容，探索建立分区域导向性考核指标，提高考核精准性、实效性。市、县机构改革“三定”方案要明确粮食和物资储备内设机构数量和相应职能。强化考核结果运用，适时通报考核结果，并作为省年度目标责任制考核和干部任用的重要参考依据。

（三）加强粮食宏观调控，强化应急能力建设

推动调控从注重总量向数质并重转变，从侧重收储环节向统筹“产购储加销”各环节转变，从指令调控向综合调控转变。结合各地人口、经济实际，合理确定地方储备规模和布局。在加强与农发行合作筹措收购资金的同时，积极与商业银行建立合作机制，拓宽融资渠道，更好地服务企业和粮农。针对山西省粮食供给“总量平衡、结构失衡”的问题，提高产销衔接的精准性，继续办好一年一度的山西粮食产销衔接会，加强与河南、河北、东北三省等小麦、稻谷主产区的粮食产销合作，运用市场调节机制，强化产销区之间粮食调运，建立起稳定的小麦、稻谷供给机制，满足本省口粮消费需求。加强市场监测预警，做好粮食流通统计分析，及时发布市场动态和价格走势，为市场提供服务。研究建立异地稻谷、食用油储备体制可行性，降低储备粮油轮换成本。加强粮食应急体系建设，修订完善省市两级粮食应急预案，建立省级粮食和物资储备应急指挥调度平台，提高全省应急指挥调度能力。加强粮食质量监管，把好新收获粮食质量安全“入口关”。

（四）提高软硬件水平，强化储备粮监管

以省储粮承储企业为重点，加快推进以信息化、智能化为核心的粮食基础设施建设，建立地方储备库存信息管理和动态监管系统，强化在线监控、电子巡查和实时监管，实现远程监管全覆盖。围绕贯彻落实科技兴粮、人才兴粮“两个实施意见”，加大科技研发投入，提高行业现代化水平和储备粮管理水平。加强人才队伍建设，打造一支既有政治担当，又懂粮食业务的复合型人才队伍。深化地方储备粮体制机制改革，落实属地监管，探索第三方监管，及时查处违纪违法案件，强化廉政教育，筑牢反腐败防线，形成日常监管与专项监管相结合、内部监管与外部监管相结合、常规监管与信息化监管相结合的全程监管机制。

（五）推进机制创新和法规体系建设，提高依法管粮管储水平

开展粮食安全立法调研，为《山西省粮食安全保障条例》立法做好准备。修订完善《山西省储备粮管理暂行规定》，完善和增加轮换管理、质量卫生标准等相关内容，实现省级储备粮管理规范化、精细化。出台省级储备粮标准化管理评价办法，树立一批高标准粮库管理典型，引导储备粮管理向现代化、高标准迈进。借鉴发达省份经验，在架空期管理、区域差异化管理、动态轮换管理等方面，探索创新储备粮轮换机制。会同省财政部门研究完善粮食风险基金使用办法，为粮食产业发展、应急供应、仓储设施建设、国有粮食企业改革等提供资金支持。

（六）突出特色优质，大力发展粮食产业经济

以乡村振兴战略为引领，以高质量发展为目标，以“优质粮食工程”为载体，以“山西小米”品牌建设为突破，打好“特色”“优质”两张牌，抓好“三链协同”，建设“四大载体”，实施“五优联动”，推动“六环成链”，统筹做好“七篇文章”，促进产业创新发展、转型升级、提质增效。

一是明确产业发展路径。要培育壮大玉米加工业。充分发挥山西省玉米种植面积广、产量高、品质好的优势，加大附产物循环利用研发力度，对有潜力的玉米加工企业发展饲料加工进行重点扶持，提高就地加工转化率。要扶持面粉加工业。聚焦运城、临汾等市优质小麦天然优势，走高质量发展道路，以强筋粉、专用粉为发展目标扶持一批小麦粉加工企业，适当引进大型面粉加工企业，提高省内面粉企业市场占有率。要突出杂粮特色产业。深入贯彻落实省政府《关于加快杂粮全产业链开发的实施意见》精神，加强与省农业农村厅、省农科院、山西农大等单位合作，共同实施好杂粮良种繁育工程、优质杂粮有机旱作生产工程、杂粮龙头企业全产业链开发工程、杂粮食品多样化研发工程、区域公用品牌建设工程、生产社会化服务主体培育工程等六项工程，重点围绕“山西小米”品牌建设，持续做好完善团体系列标准、绿色有机基地建设、产品质量抽检和追溯体系建设、推广有机旱作和机械化种植技术、全产业链关键技术研发与集成应用、中国杂粮交易网建设、营销体系建设、发展壮大产业联盟、宣传推介扩大影响、挖掘品牌文化等十项工作，引领山西杂粮优先发展。

二是支持粮食龙头企业发展。出台《山西省省级粮油产业化龙头企业认定和监测管理办法》，集中培育壮大一批基础好、效益优、带动作用强的龙头企业，将其纳入全省产业振兴发展大盘和“中国好粮油”行动计划，加大农产品公共品牌建设力度，打造粮食产业经济发展“排头兵”。积极承接国家“南猪北养”的养殖业转移政策，或扶持本地玉米饲料加工企业，或引进省外玉米深加工龙头企业，支持玉米就地加工转化。鼓励和支持多元主体强强联合，以资本为纽带，以股份合作、工序衔接、产销对接等方式，组建粮食产业创新联盟或产业化联合体，促进企业共建共享、抱团发展。鼓励和支持山西粮油集团、太原市粮食系统退城进郊，盘活现有资产，建立集储存、加工、交易、物流为一体的大型现代化粮食物流园区，引导资金、技术、人才、信息、设施、装备向园区集聚。

三是深入推进“优质粮食工程”建设。贯彻落实国家局《关于深入实施“优质粮食工程”的指导意见》及实施细则精神，按照全省“优质粮食工程”项目推进会的安排部署，完善“优质粮食工程”三年实施方案，制定印发山西省推进“优质粮食工程”的实施意见和“好粮油”行动、粮食质监体系、产后服务体系建设等3个子项目实施细则、管理办法。积极督导各市、各项目单位落实主体责任，按照“优质粮食工程”建设要求，结合实际、突出重点，统筹谋划和推进3个子项目建设。筹备召开现场经验交流会，遴选一批对乡村振兴、精准扶贫、健康中国战略有明显带动作用的示范县、示范企业和典型示范店，总结推广经验，扩大示范效应。加强对“优质粮食工程”项目建设组织领导，管好项目资金、加强督查考核、压实工作责任，高标准、高质量完成“优质粮食工程”建设任务，确保项目经得起检验，成为“样板工程”。

（七）深化改革，发挥国有粮食企业示范和带头作用

一要实施国有粮食企业分类改革。对划为公益性企业的储备粮承储企业、军供企业、交易中心、科研所等，明确其承担的政策性业务和改革发展方向。储备粮承储企业作为粮食宏观调控重要载体，通过优化储备布局、建设高标准储备库、合理定编定员定岗，保证储备粮绝对安全。其他公益性企业要坚持市场化改革方向，主动把企业发展目标融入全省乡村振兴战略进行整体谋划，积极对接市场、培育品牌、突出特色、参与竞争。对划为竞争性企业的面粉、大米、杂粮等加工企业和饲料、淀粉、酒精等转化企业，全面推进混合所有制改革，以粮食产业化为重点，通过延伸、优化、提升产业链，推动粮食产业转型升级。二要推进山西粮油集团改革。抓住全省深化国有企业改革的战略机遇，配合省国资部门推进山西粮油集团分类改革和人员安置工作。借鉴中储粮管理模式，按照“定编定员定岗、减少管理层级、经营储备分离”的思路推进改革，同时明确对其承储省级储备粮的考核责任，建立追责问责机制，在确保储备粮绝对安全的前提下，使山西粮油集团减负提质增效、提高经营管理水平，切实发挥龙头企业示范带动作用。三要积极争取政策支持。协调社保部门对符合条件的国有粮食破产企业和职工，补缴养老保险所收取的滞纳金予以减免；协调自然资源部门将国有粮食企业土地性质由划拨改为出让，同时将土地出让收入在扣除相关税费后返还企业，用于人员分流安置和新建粮食流通基础设施。

（八）加强应急救灾储备体系建设，提高应对突发事件能力

尽快理清省有关部门的储备物资管理职责，合理确定储备规模，建立省级储备物资品种名录和调控、调运、动用、轮换、补充等机制，完善现有应急预案和规章制度。督促市、县政府加快整合储备物资管理职能，区分储备性质，核定储备品种和规模，明确管理部门。省、市、县三级储备物资的仓储、设备、信息化等建设纳入全省储备物资体系建设规划，通过新建、改造、提升，达到国家标准，满足储备和应急保障需要。按照“重要物资政府储备，生活用品共同储备”原则，区分储备物资性质，逐步推广协议储备、依托企业储备、生产能力储备和家庭储备，建立政府物资储备与企业、商业、家庭储备有机结合，实物储备与能力储备有机结合的储备方式。