浅析政府在保障城市合理建设中的必要制度手段

摘  要：城市建设是城市化进程的重要方面，城市建设同城市化的发展趋势并举。由于我国城市化起步晚、发展快，缺乏与国情相对应的发展经验，城市建设中诸如城市规划不合理、城市基础设施不完善等方面问题也逐渐暴露。作为城市建设的引导者，政府在城市建设中应当而且必须充分发挥职能，从而保障城市的合力建设，推动实现城市的可持续发展，而制度手段，在政府发挥职能的过程中扮演著极为关键的角色。本文以地级市为对象，从政府视角探析在实现城市的合理建设中，政府应当发挥的必要制度手段。

关键词：城市建设;政府职能;制度手段

政府保障城市建设合理开展的根本手段是建立长效机制，对城市建设形成统一的、规范的、持续性的约束和保障。在这里，从法律、制度以及教育的角度出发，论述政府在其中的具体行为。

一、完善法律建设，把城市建设纳入法制轨道

保障城市建设的合理性，离不开一定的行政手段，但法律保障才是保障城市建设的关键所在。在推进城市建设的过程中，应将一些政策决定上升为法规，增强其稳定性和规范性，更加明确地体现社会意志并坚持落实执行，完善文化遗产法律体系，建立健全城市建设社会保障体系，城市建设必须依靠法制保障，才能更快更好地发展。

（一）完善立法，健全城市建设所需的法律依据

在推进城市建设的过程中，需要进一步完善立法，而最为便捷有效的路径就是将城市建设规划上升为地方性法规。城市建设的规划内容很多，如落实城市建设规划的制度，修改城市建设规划的程序等等。但只有城市建设规划上升为地方性法规之后，才能真正对城市建设形成约束力，保障城市建设在不偏离城市建设具体规划的条件下合理发展。城市政府加强立法工作，将城市建设的具体规划上升为法律意志，就能保障城市建设有章可循，是把城市建设纳入法制轨道的先决条件。

（二）加强法制监督，拓展监督渠道

城市政府除了加强城市建设的律法工作，更应当注重对法律运行的监督工作，对城市建设规划实施的监督不到位，也是当前城市建设出现问题重要原因之一。在城市建设中的监督，不单单是依靠某一部门或群体来开展的，而是需要依靠一个广泛、全面、覆盖面极高的监督渠道来完成，换而言之，就是需要城市居民的共同参与。当然，除了民众的监督，国家机关以及上级机关的监督同样不可或缺，只有将各种监督渠道充分结合，形成统一广泛的监督体系，针对城市建设的法律制度才能切实的发挥作用。

（三）建立健全城市建设民主体系

要实现城市建设规划编制程序的开放性、规划的科学性、适用的连续性与执行的稳定性，需要不断地建立健全民主与法制保障机制。在打造具有自身优势特色的城市建设时，坚持遵循民主程序，强调法制的保障作用。在编制城市建设规划时做到对外开放，对市民透明，有广大市民积极参与并认真监督，这样才能维护城市建设规划的民主性与权威性，使城市建设真正成为考虑居民权益、体现居民意愿的活动。

二、推进制度创新，形成与城市建设匹配的体制机制

（一）创新城市建设中的资源、环境体制机制

城市建设不能忽视对资源的合理利用和城市环境的保护。城市建设过程的本身就是对城市资源环境的一种开发利用，因此，建立有效的资源节约、环境保护体制机制，对于实现城市可持续发展的目标尤为重要。

政府应当提高节能环保市场准入门槛，建立政府引导、企业为主体的节能减排投入机制，综合有效运用价格、收费、税收、财政、金融等经济杠杆，有效地引导社会、企业节约资源。同时，政府要创新环境保护管理体制，完善城市建设过程中的监控管理体系，实行已有城区、正建城区同规划待建区域环境保护体制机制。此外，政府应当着力在构建环境保护体系的过程中引入市场机制，积极探索有利于推动社会各类型成员加入环保的有效路径，尝试建立排污权许可制度、污染物排放总量有偿分配等制度，建立生态补偿的长效机制，设立生态保护基金，完善生态补偿政策。

（二）创新城市建设中的产业结构优化升级体制机制

经济是一个城市的命脉，源远才能流长，经济稳健发达城市才能不断发展。城市建设过程中形成的一系列产业链，对城市的经济结构、发展方向产生至关重要的影响。城市政府在引导城市建设的过程中，应当着重转变城市经济增长方式，加大科技创新力度，培育科技创新主体，促进产业结构优化升级。

科技创新是经济发展的不竭动力，城市建设中政府应注重对以科技为主导的产业的引进和扶植。探索建立城市科技创新协调机制，加强科技供需对接，加快建立开放、共享、共建的公共服务平台。城市政府可以借鉴日本经验，“为了解决城市建设中的问题，日本政府将大学和企业联合起来，通过探索城市建设新理念、设立基金等方式解决城市建设中的问题。”让高校成为推动城市建设的助力，为城市建设提供理论和科技支持，着力实现通过科技推动城市产业结构优化升级。

三、完善教育制度，为城市建设提供助力

作为城市最基本的分子，城市居民对于城市建设的作用不容小觑。与城市政府对城市建设宏观的领导作用不同，城市居民对城市建设的影响是自发的存在于基本生活之中。若要真正实现城市的可持续发展，保证城市建设的质量，政府就必须完善教育制度，加强开展针对城市居民的教育工作。

（一）完善基础教育，提高居民科学文化素质

抓好基础教育是实施跨世纪人才培养和“科教兴市”战略的基础性工作，也是城市建设中的基础性、必然的要求，关系到市民基本素质的提高，关系到城市建设成果的维护和保持，关系城市长久性、持续性的发展。

基础教育是利市利民的公益事业，完善城市基础教育，推进城市基础教育的发展是政府义不容辞的责任。政府首先应当进一步发挥规划部门的职能作用，促进城市基础教育现代化建设，把基础教育建设纳入到城市建设的统一规划中，合理布局，统筹安排。城市建设是城市化加快发展，城区迅速扩大，人口快速集聚的过程，政府需合理调整校网布局，增加完善教育设施，使中小学校布点和数量更好地满足入学人口的需要。政府还应当加强协调，实施政策倾斜，努力为市内学校持续发展提供良好空间。随着城市建设和经济快速发展，可供使用的土地与建设需求矛盾日异突出，为更好地促进学校发展，做好资源优化配置，确保教育建设用地，十分必要。政府应优先安排好、预留好、控制好学校建设用地，以确保中小学校的建设需要。同时，政府应切实转变作风，努力为基础教育事业提供优质服务。最后，教育部门要及时了解教育事业发展动态，及时解决学校建设方面的困难与问题，以推进城市基础教育的发展，努力实现提高城市居民的整体素养的目标。

（二）发展职业教育，培养保障城市建设的人才

与基础教育不同，职业教育的目标是培养具有一定专业技能、知识的专业人才。城市建设的过程需要大量的專业人员参与，充分而且可靠的人力资源供给是保证城市建设的必须条件。因此，职业教育的地位是不可替代的。政府应当为职业教育的发展提供支持和保障。

首先，政府应当为职业教育的发展创造良好的社会环境，通过下发相关促进职业教育发展的文件、政策，为推动职业教育的发展提供扎实的制度保障。在具体措施的制订过程中，政府要保持高度的前瞻性，同时结合城市的具体实际，明确职业教育在城市社会经济发展中的定位和作用，并细化出具体的实施步骤。其次，政府应当有效整合学校和教育资源，着力提高职业教育的办学质量和教育水平，使之具备为城市持续发展提供可靠智力支持的水平，同时，积极推动职业教育资源之间的沟通、联合和资源共享，最大限度的挖掘教育资源的潜力，营造出优势互补、产学结合的良好局面。最后，政府应当在学生和社会之间扮演桥梁的角色，形成一种以政府为中间，学校和企业的联合体。这种联合体的本质作用在于将职业学校培养的有利于城市发展的各种类型的人才，输送到城市建设的各个岗位上去。这种联合体一旦形成，一方面有利于增强社会、企业，尤其是学生群体对政府的信赖程度，提高城市政府的公信力，另一方面有利于节约企业的雇佣成本，便捷企业寻求或定向培养最为迫切需求的人才队伍，是一种企业、学校和学生共同受益的多赢模式。

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作者简介：

张贺铭（1990.7-），男，汉族，河南永城人，硕士研究生在读，研究方向为城市与区域管理。