土地整治规划编制的影响因素及创新思路分析

靳国强

摘 要：土地整治规划的编制质量，直接影响土地整治工作的实施效果，对于保护耕地资源、建设生态文明具有重要意义。分析了土地整治规划编制的影响因素，围绕构建多目标导向战略、健全多维度制度体系、推进土地复垦规划重构、创新现代化服务体系4个层面，探讨了土地整治规划编制的创新思路，以供参考。

关键词：土地整治规划;规划编制;目标导向;土地复垦

文章编号：1004-7026（2019）06-0006-02         中国图书分类号：F301.2        文献标志码：A

据国家发改委公布的《全国土地整治规划（2016—2020）》显示，“十二五”以来全国整治农用地达0.35亿hm2，建成高标准农田0.26亿hm2、补充耕地184.4万hm2，复垦历史遗留废地62.4万hm2。当前，我国已步入全面建成小康社会的决胜阶段，更应加强对土地整治规划编制思路的创新，推动土地整治事业的长效发展。

1  土地整治规划编制的影响因素分析

1.1  制度框架

完备的制度框架，是土地整治规划编制的核心切入点与硬性保障，若部分地区在编制土地整治规划过程中缺乏相应制度作为支撑，将很大程度上削弱规划编制的完整性与可执行性，加大后续土地整治工作存在的问题隐患。同时，我国现行的土地产权制度存在一定的模糊性，例如土地产权界限未得到有效厘清、群众监督权缺失等，可能引发盲目扩大用地规模、土地资源浪费等问题，致使土地利用效率低下，甚至还会引起民众与政府间的矛盾冲突。

1.2  区域特性

在编制土地整治规划过程中，需要切实考虑到区域特性与地域差别，然而当前我国仍存在部分地区缺乏明确规划定位，土地整治规划中并未体现出规划目的、意义与自然现象性，使土地整治规划的适应性与可行性显著降低，加大了具体执行过程中的阻碍。

1.3  规划定位

在编制土地整治规划时，还要求切合国家最新颁布的政策与新形势发展需要，若仍秉持旧有思想观念编制规划，将动摇规划编制定位，难以为后续实践工作提供可靠指导，弱化了土地整治规划的实效性。

1.4  数据支持

在编制土地整治规划的过程中，涉及到大量数据信息，用以反映出单位区域范围内的土地整治规划历史发展、土地使用实际情况及土地整治规划目标，确保提高土地整治规划的现实应用价值。如果缺乏完整准确、实时更新的数据信息，缺乏科学的指标体系，信息数据分析方法滞后、评价手段单一，未将社会、生态效益纳入到数据考量范畴之中，将降低规划编制的可靠性，不利于土地整治行动的顺利开展[1]。

2  土地整治规划编制的创新思路

2.1  构建多目标导向战略，分层落实规划编制

要想切实结合当前新常态、新要求，实现土地整治规划编制的有效创新，首要前提便是更新旧有编制方法，依托多目标导向战略，实现具体规划目标的统一构建与分层次落实，真正形成完备的综合规划体系。

首先，从国土空间整治规划入手，在整体层面上实现区域范围内的协同规划，在此基础上结合不同区域差异，落实专项整治规划，严格依据目标导向、问题导向原则推进规划的编制与落实，针对不同层次的整治目标落实与之配套的整治方法、制度体系等，进一步推动区域范围内土地资源利用的转型，实现“三生空间优化”的主体目标。

其次，从农田建设规划入手，以建设生态良田为耕地规划目标，着力延伸农田的复合功能，推进耕地质量保护行动，并完善农业配套基础设施，构建全新的农业社会化服务体系。

再次，从低效建设用地整治规划入手，以“破‘两难促‘双保”作为规划导向，充分利用政府颁布的城乡建设用地政策，构建整治规划平台，大力推进节地型建筑、公益性基础设施建设。

最后，从生态整治规划入手，应以“共生文化”与“生态文明”观作为指导纲领，加强生态线、保障线等要素的设置，在区域范围内推进绿色基础设施建设，更好地提高土地整治规划编制工作的景观生态价值。

2.2  健全多维度制度体系，切实保障公民权益

在制度体系建设层面进行创新，一方面，应推动土地承包经营权流转机制的创新，为农民享有土地流转自主权、土地收益权等创设合法保障，依托法规制度推进土地流转市场的标准化、法制化建设，在此基础上，创新推出土地使用权股份化等经营模式，明确土地权属、土地利益分配等规定，更好地调动广大农民群众建设生态良田的积极性，构建长效的农民利益驱动机制。另一方面，还应从城乡统筹规划视角入手，开展城乡户籍制度、公共福利制度的改革，将工作重心投入到农村社会保障体系的建立健全层面，切实解决农民就业、安置等问题，推动城乡公共服务体系的均衡化建设发展。

2.3  推进土地复垦规划重构，妥善确定复垦目标

土地复垦规划作为土地整治规划中的要素之一，在其规划编制与工作推进过程中存在多项争议问题，如损毁土地基数界定不明、复垦对象概念差异性、复垦土地的属性与权责、复墾时间、复垦潜力评价等，加大了土地复垦规划编制的不确定性。基于此，应当着力推进土地复垦规划的重构与创新，从复垦目标的确定环节入手进行改进，提高数据来源的精确度，促进工作的进行。

以山西省为例，在确定复垦目标时应主要考量以下几种因素：一是综合考虑与省内经济社会发展目标相对应的用地要求，实现山西省用地需求与土地高利用率目标的兼顾。二是依据省际整体复垦规划目标进行细化分解，保障与同级用地规划得到有效衔接。三是密切结合全国整体土地整治规划，兼顾山西省采矿用地改革、工矿废弃地复垦改革试点的建设要求，保障目标贴合区域范围内损毁土地的复垦潜力。四是协调区域投资能力因素，以此规划土地整治规模、时序与布局。五是考虑到生态环境保护原则，确保土地整治工作符合土地生态阈限、环境允许限度、生态功能等，实现经济、社会与生态效应的兼顾[2]。

2.4  创新现代化服务体系，深化土地整治智力支持

土地整治规划编制的创新还应与时代发展需求挂钩，借助科技手段、信息技术与人才力量构建现代化土地整治服务体系，为土地整治工作提供智力支持。

首先，从文化层面入手，拓宽土地整治规划编制的理论基础范畴，在原有土地利用转型理念的基础上，融入生态景观建设、社会协同治理等学科知识体系，强化土地整治规划的文化韧性。

其次，从技术层面入手，着力推动土地整治技术的研发创新，引入新型土壤环境修复、水体污染治理、农田地力提升等技术手段，推动技术标准升级，更好地为土地整治工作效率的提高创设保障。

最后，从人才层面入手，推进土地整治专业学科建设，为土地整治工作拓宽人才培养与输送渠道，构建产、学、研一体化示范基地，强化知识人才的实践技能，进一步依托智力支持，为土地治理行业转型提供长效驱动力，推动综合治理模式的发展。

3  结束语

我国应当面对新形势、新要求，创新土地整治规划的编制理念，推动农业现代化、新农村建设、新型城镇化、依法治国与生态文明建设的全面发展，更好地实现土地整治规划目标，进一步使土地整治效益得以全面发挥。

参考文献：

[1]汤怀志，梁梦茵，范金梅，等.我国土地整治规划的发展历程、趋势与反思[J].郑州轻工业学院学报（社会科学版），2016，17（6）：52-59.

[2]李文波.湖北省生态土地整治项目规划理念和思路分析——以广水市2016年杨寨镇生态土地整治试点项目为例[J]. 安徽农业科学，2018，46（16）：196-199.