警察执法的合法性认同问题研究——基于街头官僚的解释框架

谭羚雁

(中国刑事警察学院公安基础教研部，辽宁 沈阳 110035)

2019年4月24日上海仁济医院医生被警察铐走事件发生后，警察再次进入公众视野，警察在处理这起医患纠纷过程中执法方式是否公平得当成为媒体竞相关注的焦点。尽管此次事件是因一名外地患者不按顺序就诊引发，然而舆论的关注点并没有放在这名“不遵守秩序”的患者身上，而是把涉事警察与医生之间的矛盾推到了舆论的风口浪尖。究其原因，警察和医生都有一定的社会地位和权力，他们有一个共同的身份：“街头官僚”，即与民众直接打交道的公共服务人员，他们都要应对并满足民众提出的服务需求。这次事件似乎也反映出，人们对于那些普遍缺乏公民意识的民众个体显得束手无策，却可以游刃有余地对诸如警察这类掌握公共权力的“街头官僚”实现控制与约束。那么，“街头官僚”这一身份是什么？警察在被赋予宏大的公共服务使命和道德责任感的同时，要想获取民众或社会舆论的认同与支持，到底面临怎样的困境或挑战？基于上述问题，本文尝试引入西方学界提出的街头官僚理论作为警察执法合法性认同的解释框架，着重分析警察自由裁量权的行使或警察与公众的互动都有哪些影响因素，从而为警察执法获取合法性认同提出若干改革建议。

一、警察执法合法性认同问题的提出

合法性问题一直以来都是政治学领域的核心议题。只要有政权存在，合法性问题的讨论就永远不会过时，而且随着现代人类文明的发展与进步，合法性问题更具有明显的时代意义。

合法性关乎政治权力的获取与维持。西方学界在合法性的内涵界定上大致可分为两个支流，即以马克斯·韦伯为代表的“事实性认同”和以哈贝马斯为代表的“价值性认同”。韦伯和哈贝马斯都主张，合法性必须建立在社会大众同意的基础上，政治权力必须合“众意”。然而，韦伯认为政治权力只要建构在形式上正确且符合法定程序的法律规范基础上，便可以被认为具有合法性。韦伯的“事实性认同”也因此陷入了简单的“存在即合法”的泥淖，缺乏说服力。对此，哈贝马斯郑重地对韦伯的“价值无涉”论提出了批判，并提出“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”这一著名论断。按照韦伯关于合法性的观点，警察作为正式权力控制机构，想要获取社会大众对警察权力的信仰与忠诚，简单行使强制性权力措施或手段就足够了，而无需考虑这些手段或措施是否符合社会大众的心理预期。很明显，如若警察只是“一厢情愿”地行使执法权力，对社会大众的价值诉求视而不见，警察的社会认同度很难获得提升。

按照哈贝马斯的“价值性认同”观点，警察执法的合法性认同就是警察执法能够获得社会大众的认可与支持，从而持续构建警察权威与公信力。警察执法是否获取认同，当前最典型的外在表现就是网络舆情回应。就具体的执法事件来看，比如近年来网络热议、网友持续点赞的深圳交警“给警车开罚单”、上海交警“教科书式执法”等，都属于被社会认可的执法方式；比如近期发生的上海仁济医院医生被警察铐走事件、警察执法中的“假摔事件”等，都属于引发社会质疑的执法方式。当然，网络民意的表达是否具有多数理性，需要谨慎对待，但不容忽视的是网络民意的舆论倾向已然成为衡量警察执法合法性的关键影响因素，而且我们需要思考警察作为维护社会秩序的重要力量，为什么总被社会或大众舆论关注甚至“挑剔”，警察执法合法性认同的理想路径应如何构建？

20世纪90年代，美国学者泰勒出版了《为什么个体遵守法律》一书，重新思考警察合法性的生成路径。泰勒在书中提出的警察合法性的“过程规制”模型(见图1)，被认为在警察合法性研究领域具有开创性意义。在泰勒看来，警察执法不能沿着“工具主义”模式获取合法性认同。比如，早期犯罪威慑论就是工具主义模式的典型表现。威慑论的核心要义在于，通过增加处罚的概率与量级实现对社会个体的行为控制，以促进社会大众对警察权威的遵从。显然，这与韦伯的“事实性认同”论断如出一辙，即警察依靠强制威慑力实现“存在即合法”。与此相反，泰勒认为简单的威慑论不足以构建警察长远的公信力与权威合法性，而是要确保每一次执法过程中的程序正义，比如确保执法对象充分的发言权、确保每次执法决定的公开透明等。2018年5月发生在上海的警察“教科书式执法”事件，之所以网民和舆论一边倒地支持警察现场执法行为，就是因为警察在面对围观群众手机拍摄，做到了口头警示动作到位，而且执法公开透明。

图1泰勒关于警察合法性的“过程规制”模型[1]

以程序正义与信任为核心的“过程规制”模型构建了警察合法性的理想发展路径，但决策公正与执法公正的程序要素是否必然决定警察执法的合法性？就现阶段的警察执法规范化进程看，我国正在逐步推动执法规范化的制度建设，期待以规范执法的量变累积推进警察执法合法性的质变发展。2016年5月中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》，之后，《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》、《公安机关执法细则(第3版)》等适用于基层执法的规范相继出台。此外，公安部还组织开展全国公安机关规范执法视频演示培训等。这些都是与民众切身利益密切相关、直接影响社会公平正义实现程度的重要执法制度体系，覆盖从接处警到案件终结的全部执法过程。因此，泰勒提出的程序正义要素是构建警察合法性的必要保障，缺少了执法过程的公平正义性，警察执法的合法性认同也就无从谈起。然而，西方学界在20世纪80年代的研究中也明确指出，警察严格的程序执法与警察的合法性认同有时候是一种悖论关系。尤其是在社会关系紧张、矛盾张力过大的社会结构环境下，警察越是严格按照程序执法，就越有可能加剧警察与民众间的关系冲突，降低警察的权威与公信力。此外，英国政治学家毕瑟姆在论述一般意义上的权力合法性时指出，合法性应是基于“共享价值”的多维度概念，需要综合考虑制度、规范、道德、伦理等多种要素。比如，美国学者塞林在关于“文化冲突与犯罪”的关系研究中提到，不同社会阶层之间的文化价值冲突与碰撞极有可能导致某些被排斥的社会群体对警察权威发起挑战。此外，按照“公共价值”概念的提出者莫尔教授的观点，警察作为政府管理的一种方式或机制，如果不能满足民众诸如安全、服务、公平、信任、信心等多元价值需求，那么警察的执法就难以获取普遍认同。

二、警察执法合法性认同的影响因素分析

如上所述，西方学界从多个维度对警察合法性展开了相关研究。从早期威慑论到泰勒的程序正义，再到价值冲突论，警察的合法性认同受到诸多因素的影响。那么，街头官僚概念的提出是否能够进一步丰富该领域的研究基础，下面将着重分析街头官僚理论的内涵及其在警察执法合法性认同问题上的应用。

(一)街头官僚理论的提出及其在中国的应用

街头官僚是产生于西方语境下的舶来物，其英文原词为“Street-level Bureaucracy”，有些文献中翻译为“基层官僚”。1977年美国学者利普斯基公开发表了一篇题为《走向街头官僚》(Toward a theory of street-level bureaucracy)的文章，正式提出街头官僚概念。当然，街头官僚及其行为现象在街头官僚概念提出之前就已存在。1980年，利普斯基撰写的《街头官僚：公共服务中个体的困境》(Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services)一书正式出版。这标志着街头官僚概念逐渐成为一个具有解释力的理论框架，广泛应用于基层公共部门人员的行为之研究。

按照利普斯基的观点，街头官僚指的是“在工作过程中与公民直接联系，且在执行工作时拥有大量裁量权的公共服务工作者”。典型的街头官僚包括教师、警察、社会工作者、法官、律师等。其中“街头”的概念，不仅包括公共部门人员工作的具体场所或地点，而且包括基层工作人员与民众直接打交道的互动情境。从概念以及典型的职业群体范畴看，街头官僚通常具备四个特征：一是处于政策链条的最末端，二是与公民直接互动，三是拥有实质自由裁量权，四是公共服务者身份。概括来说，街头官僚在提供公共服务的过程中通过自由裁量权实现与民众的直接互动。

实际上，街头官僚概念的提出与20世纪70、80年代发生在美国的一场声势浩大的“政策执行运动”(implementation movement)有着密切的关联。1973年，普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府创造就业机会的“奥克兰项目”进行了跟踪并撰写完成《联邦计划在奥克兰落空》。报告指出，奥克兰就业计划并未按预期执行。该报告的研究结论直接引发了西方国家尤其是美国的政策执行运动，同时也推动了西方学界对于街头官僚的理论研究，处于政策链条末端的基层工作人员也真正开始被纳入政策分析范畴。

此外，街头官僚概念的提出打破了传统自上而下的政策执行研究路径。传统政治—行政二分法框架下的公共行政理论普遍关注行政领导、公务员制度和组织内部的雇佣关系，倾向于把公共政策看作是政府高层管理者制定的，却没有认识到街头官僚的工作困境及其对政策执行产生的影响。诚如利普斯基认为的那样，“公共政策事实上是在基层工作者拥挤的办公室，以及和民众日常接触中形成的。”街头官僚虽然处于官僚体系的最末梢，却是政府与社会公众之间沟通与对话的重要关系纽带，社会公众对于政府的信任与信心取决于街头官僚的行为能力，街头官僚在维持政府公信力与合法权威方面具有决定性的影响作用，街头官僚就是整个官僚体系政治形象的“代言人”。因此，街头官僚在公共服务中依靠实质的自由裁量权，所采取的决定、重新建立的权力规则以及为应对不确定性和工作压力所创造出来的机制，都使得他们由政策执行者转化为事实上的政策制定者。

2003年街头官僚概念正式引入中国，并逐渐被应用于分析中国基层公共服务人员的行为特点以及影响因素。从中国知网统计的数据看，以“街头官僚”或“基层官僚”为关键词的研究文献大概180篇，部分研究主要是街头官僚理论综述及理论建构，其他大多数则是针对不同的街头官僚主体开展的研究，其中以城市管理执法人员居多，但专门就警察开展研究的数量极为稀少。笔者认为，当前对于警务问题治理的观察，应当先从作为街头官僚的基层执法警察谈起，任何改革的推进，都应处理与基层执法警察有关的问题。因为，警务工作的提质增效、公平正义都要依赖于基层执法警察，包括素质、能力、经验、偏好等。就如同利普斯基所说，“任何关于政策的改变，必须处理与街头官僚有关的问题。”[2]这也是本篇论文之所以应用街头官僚理论探讨警察执法合法性的原因。

街头官僚概念从提出至今几近50年，学界对于该理论的研究与应用热度未曾减少。2017年9月，麻省理工学院扎克(Zacka)博士撰写的《当国家遇上街道：公共服务与道德行为能力》一书在哈佛大学正式出版。该书从政治哲学视野出发，结合扎克(Zacka)博士在美国东北部一个城市反贫困机构担任接待员的工作经历，着重探讨了处于金字塔链条最末梢的街头官僚群体在政策实施中所面临的复杂道德挑战。该书一经出版，就陆续被当代政治理论(Contemporary Political Theory)、当代社会学(Contemporary Sociology)、美国社会学期刊(American Journal of Sociology)、行政科学季刊(Administrative Science Quarterly)、公共行政研究(Public Administration Research)等一系列国外期刊评议推荐，期刊涉及政治、社会、行政等学科领域，足见该书的学术影响之广泛。该书颇受赞誉甚至被奉为经典，也再次印证了街头官僚解释框架对于当今诸多社会问题的理解与诠释仍具有重要的现实启发意义。

(二)警察执法合法性认同的影响因素分析

图2街头官僚与公众双向互动的影响因素

从2018年3月至2019年6月份，笔者面向公安院校学生和在职民警开展了一项问卷调查，调查的主要内容是让被调查者选择5项目前最亟需解决的公安工作问题。近600份的抽样调查结果显示，“公安执法的社会认同”以77%的占比排在了诸多亟需解决问题的首位。一定程度上反映出，当前警察对自身的社会认同已有深刻的认知。那么，按照街头官僚理论框架，到底哪些因素影响警察自由裁量权的差异性表现，并进而影响警察执法的合法性认同？通过梳理西方学界对于街头官僚的研究文献，笔者主要从以下四个方面展开具体分析，包括个体因素、资源因素、组织因素和顾客因素。

1.警察具备的个体因素。利普斯基在研究中指出，街头官僚的个体特征对自由裁量行为的影响是明显的。个体特征具体可包括性别、年龄、教育、经验、态度、责任心、信念以及价值观等。就性别而言，西方学者研究认为，女性警察通常更愿意且更有能力协调争吵，相比男性警察更少诉诸于暴力或正式逮捕。因此，公众对女性警察的权威更愿意顺从，至少不会发起挑战。就年龄来看，一般认为年轻警察比年长警察更具有攻击性，更容易卷入与民众的暴力冲突。而且，研究发现，老警察在工作中比年轻警察更具有同情心、忍耐力和服务导向，遭遇的投诉相对较少，这与工作经验的累积有着密切的关系。另外，受教育水平也能够影响警察个体行为。普遍认为，相比受教育水平低的警察，受教育程度更高的警察的包容性、忍耐力更好，而且卷入暴力冲突的可能性更小。[3]综合来看，警察个体的性别、年龄、经验以及受教育程度能够直接影响其工作态度、责任心、信念以及价值观等。比如，同样是面对违反交通法规的社会底层人群，不同警察个体会采取差异化明显的处罚决定。同样是面对第一次违反交通法规的公众，有些警察会直接采取处罚措施，有些警察则会以提醒与教育为主，采取“首犯免罚”。

2.警察拥有的资源因素。警察拥有的资源因素是指警察实施执法工作与任务过程中必要的物质或非物质要素，诸如警力、时间、信息、权力等。一般认为，相对于街头官僚需要完成的任务来说，街头官僚所能支配的资源通常是不充分的，从而导致需求与供给之间的矛盾冲突。就当前我国警力资源现状来看，警力配置呈倒三角，结构不均衡问题凸显。比如，基层派出所承担了110接处警、治安管理、案件侦办、维稳安保等种类繁杂的警务工作，但在警力配比上严重不足，大量警力分布在警察机关部门，难以有效整合警力资源。按照公安部的要求，每500人的社区就需配备一个民警，然而现实中基层派出所根本无法达到这个配比指标要求，出租屋的信息登记、流动人口的管理、消防安全等一些基础性的警务工作难以有效开展。与此相反，西方国家近90%的警力资源配置在基层，能够有效确保基层警务问题的解决。比如，加拿大在警力分配上，巡逻约占51%，刑侦占22%，社区警务占14%，行政管理占10%，高层管理占3%。[4]此外，基层警务人员处于权力运行链条的最底层，直接面向公众需求并解决实际问题。然而现实却是，基层警务人员缺少主动、灵活的时间支配，更多的是服从来自上级的行政指令，缺乏执法自主权。

3.警察所在的组织因素。警察所在的组织因素是指警察在特定的组织类型(有机组织或机械组织)内需要接受的工作任务、激励模式、绩效考核等管理制度等。通常在谈及组织因素的影响时，主要是从组织内管理者与基层工作人员之间的利益关系角度具体展开。按照韦伯理想的层级官僚理论，当前我国警察组织应当属于一种典型的层级官僚体制，严格来说，具有自上而下、权力集中的特征。比如，高层管理者在制定警务工作目标时，通常关注政绩的创造，但却忽视了两方面的问题：一是工作目标的定量化设计虽然一定程度上能够克服基层警务人员的执法惰性，但任务指标的可实现性与工作绩效的可测量性在现实中不容易操作；二是基层警务人员实现目标的过程中要面对模糊不确定的工作环境，工作内容取决于不断变化的执法环境，没有常规可循。[5]由此，组织高层的硬性任务指标与基层警察的“无能为力”很容易产生对立冲突，进而引发基层警察自由裁量权行使过程中的变通性执法。比如，警察组织要求交警每月开具一定数量的罚单，如果交警没有达到工作定额，那么一个本应只受到警告的司机就有可能得到一张交通违规罚单。有学者认为，相对于警察工作环境的复杂多样，自上而下的“高层决策—基层执行”二分模式并不适于警察工作。笔者在基层派出所调研时，有这样一些反馈需要我们认真反思，比如有民警提到：“基层派出所往上全是管理考核部门，上边就只管下任务、定指标，很少真正考虑基层民警的所需所想，也看不到基层民警工作的特殊性与复杂性。”

4.警察直接面向的顾客因素。警察直接面向的顾客因素是指警察执法过程中直接打交道的社会公众，广义来说就是警察的执法对象。研究认为，警察在执法过程中作出的自由裁量行为实际上是警察与公众互动的结果。具体来说，警察与公众的互动包括双方接触的时间、地点、频次以及互动过程中双方的预期、实际表现等。首先，某些特定的群体对警察的负面评价较明显。有研究指出，少数民族、青年人等群体对于警察的认知评价并不是很友好，而他们也正是平常与警察打交道较多的群体。[6]其次，公众的需求有时候超出了警察的责任与能力范畴。比如，关于110接处警中非警务警情的分流以及社会联动治理问题，就是典型的实例。当前110接处警在超负荷运转，不仅不能有效解决问题，有效回应民众需求，而且还损害了警察的服务形象。最后，有些公众公民意识淡薄，不能给予警察执法充分的理解与配合。普遍认为，街头官僚的顾客不是自愿的顾客。这里的“自愿”指的是公众能够自觉遵守社会规范，理解警察执法工作，并能够参与社会秩序维护，积极配合支持警察的执法行为。然而现实中公众的“不自愿”现象时有发生，比如近年来频繁出现的暴力抗法、暴力袭警事件，都是因涉事民众的法律意识及公民意识淡薄而起。

当然，以上四个方面的因素并非独立存在的，而是相互影响的，具体表现如下：

首先，警察个体所表现出的态度、信念、责任感以及价值观除了受警察自身的性别、年龄、教育程度、工作经验影响外，警察所在组织的特征、警察所拥有的资源充分性、警察面对的公众需求与态度都能带来一定影响。比如，一个鼓励基层放权的有机组织就更能够激发基层警察在执法过程中的责任感；当面对的执法对象更具有公民意识，基层警察的自我认同度与价值信念也会更高。

其次，组织的管理模式差异也能影响资源结构配置的均衡性。注重层级指挥链条与管理流程的机械式组织类型，通常权力较为集中，管理层不太愿意放权于基层。换句话说，传统的集权型管理模式往往不太关注基层事务的复杂性与基层民警所面对情境的特殊性。因此，机械式组织管理容易导致基层警力不足、权力受限，而且有限的警力资源不得不需要优先应对来自上级的压力管理与考核，工作的注意力与时间分配也就难以确保基层复杂事务的有效解决。比如，在某地公安机关开展的扁平化指挥管理模式改革中，市局每天都要通过指挥中心点对点进行工作检查，各部门、各支队、各警种都要直接对市局当天值班领导进行工作汇报。这种扁平化的指挥模式是当前警务改革的大趋向，点对点指挥调度更有利于上级掌握基层警务的实际状况，有效督促基层警务人员的工作主动性，但很有可能导致上级对下级的监督与压力型管理继续强化。有民警对此也抱怨，每天点对点的工作汇报持续近两个小时，看似能够提升工作的反馈与双向沟通，但这种流程僵化地占用了工作时间，本来基层事务繁杂且警力有限，其使得基层工作更不好开展。

综上来看，警察的自由裁量行为是四种要素综合影响的结果。警察个体既需要达成组织的任务指标，又要满足不断增长的公众需求，在得不到组织支持的情况下，必然会出现趋利避害的“选择行为”。这种主观选择往往倾向于自我保护，而非体现公共利益。按照图1所示，街头官僚具体裁量权的作出受到个体特征、资源特征、组织特征和顾客特征的综合影响，决定了街头官僚与公众双向互动的结果。而且，双向互动的质量直接主导着公众对警察甚至是整个官僚体系的满意度评价。(1)个体、资源、组织与顾客因素影响警察自由裁量权的作出，进而影响公众对警察执法的认知与评价。对于这一逻辑关系，需要说明的是，不能绝对称之为一种因果关系，这也是本文用“影响因素”一词，而没有采用类似“原因”或“决定因素”的原因。现实中的警务问题是错综复杂的，是相关的人、组织、资源、环境等诸多因素相互作用的产物。因此，本文提及的四方面因素只能作为可能影响警察合法性获取的相关因素，而暂不考虑是否存在必然的因果关系。

三、思考与建议

综合以上影响因素的分析，街头官僚解释框架为警察执法合法性的提升提供了一个有价值的理论基础。要提升公众对警察甚至整个警察体系的认知与满意度评价，就必须思考如何引导并规范基层执法警察的自由裁量行为。按照街头官僚解释框架的四要素，警察执法合法性的提升可以从以下四个方面提出有针对性的改革建议：

一是进一步提升基层警察个体的履职能力。近年来随着《公安机关执法细则》的出台与落实，各地都在努力探索一线执法警察的法治思维养成以及执法能力提升的路径。如何进一步完善基层执法警察的个体素质，强化基层执法民警现场处置、调查取证及武器警械使用等方面的履职能力已成为基层实战单位关注的重中之重。不可否认，我国目前基层执法警察的个体素质仍有待提升。比如，在笔者关于公安工作的调研中，有近60%的被调查者认为公安队伍的正规化建设及执法水平亟需加强。而且，笔者从基层派出所管理者的反馈中了解到，目前基层派出所出警过程中尤其需要有耐心、会沟通的执法民警，能够兼顾法律、人情与纠纷双方利益关系。如前所述，基层执法民警的个体行为会受到性别、年龄、受教育程度、工作经验、价值观等的影响，因此基层警察个体素质的完善首先要重视警察招募阶段的学历以及情景模拟的实践处理能力；其次要加强警察教育阶段的职业认同、责任与价值观教育；再次要强化警察培训阶段的现场警情应对与沟通能力。比如，香港警察学院在入警选拔培训中设有警政心理学、警政社会学，以塑造服务社群的价值理念；在警员培训中尤其强调现场情景模拟训练，以提升警察现场指挥的领导与管理能力以及突发事件的应对能力。

二是进一步均衡基层警察执法的资源配备。如前所述，基层警察的具体裁量行为的作出直接受到所拥有执法资源充分性的影响。普遍的研究结论是，警察在警力、时间、物质等资源因素不充分的条件下，通常会以“经济人”的角色趋利避害，进行最有利于自身利益的行为选择。因此，要想规范基层执法警察的裁量行为，就必须考虑其所拥有资源的充分程度。当然，资源配备的均衡性与警察组织的改革是息息相关的，比如权力的下放、机关警力的下沉等。以我国当前公安机关的大部制大警种组织改革为例，部门与警种的重组其实就是资源的有效整合，其根本目的就是打破部门壁垒，提升有限资源的协同整合，从而实现“1+1>2”的系统效能。

三是进一步引导公众支持与社会启蒙。有人认为，当前公众对于警察的期待与要求太高，因此需要通过制度设计降低公众对警察的要求，从而引导社会对警察更多的理解与支持。这种观点其实在现实中已有相应的改革，比如现在越来越广泛的110接处警的社会联动指挥模式的探索就是改革方案的典型代表。社会联动实际上是一种协同公安机关与其他行政部门、企事业单位、社会组织以及公民个人的责任共担模式，通过将非警务警情分流至各相关责任部门，既能缓解公安机关一线执法民警的工作压力，同时又能提升其他社会力量的责任意识，最重要的是能改善公共服务能力，真正获得公众的满意与支持，从而激发社会启蒙，形成警察与公众之间互动关系的良性循环。

最后，在个体因素、资源因素、组织因素和顾客因素的相互影响关系中，笔者认为组织因素具有核心的影响作用。组织因素既能够影响个体的态度与责任感，又能够影响资源配置结构的均衡，从而也直接决定基层工作人员对于顾客因素的应对能力。因此，笔者在文末提出一种观点，以供学界同仁共同探讨，就是要想从根本上完善警察自由裁量权的行使，提升警察执法合法性的认同，必须建构一种基于组织变革的个体完善、资源均衡与社会启蒙的共生关系模式(见图3)。

图3街头官僚解释框架下的四要素共生关系模式

在四要素的共生关系中，组织变革是核心。组织变革能从根本上实现警察个体的完善、资源配置结构的均衡以及公众自觉的社会启蒙。因为政府组织的特征与性质直接决定了政府与社会的互动关系以及政府的公共责任。现代社会的组织变革就是机械式组织向有机式组织转变，高层集权向基层分权转变。当然，具体组织类型与分权的变革还需要综合考虑警务工作的复杂性、警察组织文化等因素。

对于基层警察机构应当采取行政指令式还是自由裁量式这一问题，学界有这样一种观点，就是如果工作任务本身更需要通过自上而下的指挥管理来实现，那么行政指令式的组织类型更为合适；如果工作任务的完成更依赖基层警察成熟、独立且出色的个人判断，那么自由裁量式的组织类型是优先选择。比如，兰沃西在研究中总结认为，如果将警务工作视作执行规定职责的行政性工作，具体实施法律或“地方意志”，那么机械性组织机构比较合适。如果将警务工作视作由熟练的职业警察通过自己出色的判断完成的，有机式的组织机构就更合适。[5]对于基层警察目前所面对的执法对象的多样性、执法工作的复杂性以及执法环境的不确定性，有机式的组织类型无疑是更适用的。有机式的组织类型具有以下特征：首先，能够根据警察的工作内容、工作对象以及工作环境，合理划分基层警察事务，灵活配置警力资源，扩大基层警察执法权限；其次，能够科学规划绩效考核，建立适用于基层的激励机制。概括来说，有机式的警察组织机构能够真正激励基层警察的事业心与责任心，引导基层警察把注意力分配在基层问题的解决上，而不是过度关注上级管理者对自己工作的评价。因此，组织变革能够以一种全新的组织文化带动警察个体素质的完善以及资源配置的均衡性。而对于引导启发公众的自觉，组织改革的影响则在于：通过基于组织变革所带来的警察个体完善以及资源配置均衡，以更好地满足社会公众的需求与预期，从而形成个体完善、资源均衡与社会启蒙三者之间的良性互动循环，为警察执法的合法性认同创设更有利的系统环境。