美国农业价格补贴政策发展及启示

刘睿

[摘要]长久以来，美国对农业始终高度重视，针对农产品价格相继出台了多项政策，其突出特点在于：政府设定目标价格支付差额支票、依托于历史数据而确定补贴平均标准基础、补贴方式多种多样且覆盖的品类繁多等。中国在制定粮食价格政策的过程中可借鉴美国的有关做法，并根据国情出台相关政策，使得我国现阶段农产品价格补贴计划得以更好地进行，进而促进我国农业快速发展。

[关键词]农业发展;价格补贴;政策计划

[中图分类号]F313[文献标识码]A

1 美国农业发展简述

第一次世界大战前的20年，美国进入前所未有的农业兴盛期。当时的食物价格暴涨，致使这个“美国农业的黄金时期”在大战期间还始终持续，一直到战争结束后，加上1920年的经济大萧条，这个黄金时期得以终止。即使是从1921年到1929年的长期经济复苏时期，也没能帮美国农民得以转机。欧洲国家重新将资源转入农业生产，而美国对于外国商品制定的关税，则严重地干扰了国际贸易。由于食物出口是农民的重要收入来源，世界贸易的衰退也连带着降低了对美国农产品的需求，同时也大幅削减了食物的价格和农业收入。

20世纪20年代，食物价格的剧烈下跌让人们普遍觉得问题在于生产的相对过剩。因此，无数合作计划就此展开，目的是为了限制粮食生产。但几乎所有的努力都以失败告终，大多数谷物还是在高度竞争的情况下生产，大量购买者和贩卖者交易的主要是没有区别的产品。举例来说，一位农民的玉米与其他任何农民的玉米都是一样的。因此，生产者无法要求大家自愿地配合集体限制产量及提升价格的行動。但是美国农民在20世纪20年代无法通过资源达到的目标，到了20世纪30年代通过政府命令达成了。1933年，政府实施了一个有效的农产品价格补贴计划，宣告了美国所谓农业补贴政策的正式开始，这项政策到今天为止仍然存在。

2 价格补贴政策发展历程

2.1 价格补贴计划

在价格补贴计划下，政府决定什么构成一个“公平价格”。最初这个决定是与农民在“农业的黄金时代”中得到的价格相联系，最后政府颁布的价格由来自农业州和非农业州的国会成员间的激烈谈判来决定。关键之处是除了第二次世界大战期间外，通常政府颁布的公平价格会比没有价格补贴系统的市场均衡价格高一些。这就会鼓励农民多生产而又因此压低了价格。政府又如何让平价“保持不动”？一般来说是有两种方法。在农业补助计划实行之前数十年间，政府同意以一个补贴价格去购买农产品，如玉米。这个价格足够高，会让农民高兴而又不会激怒过多的纳税人。实际上，这些购买被来自一个政府机构的“贷款”所伪装，但这些贷款永远不需要偿还。政府接着将买来的谷物储存起来，或以低于政府补贴的价格卖到国际市场或者干脆通过“食物促进和平计划”送给其他国家。无论在哪一种情形下，结果都是花费纳税人高昂的代价来给农民可观的收入。在价格补贴系统下，美国纳税人每年为了种玉米的农民的利益就要固定支付100多亿美元，还有像小麦、花生、大豆、高粱、稻谷、棉花及其他谷物的生产者，虽然获得的稍微少一点，但因其是客观的补贴，人们也普遍接受。

2.2 对价格补贴的反应

为了降低剩余，政府经常会限制农民可以耕种的土地面积。在各式各样的耕地限制计划中，想要参加政府补贴计划的农民被要求必须保持一定数量的土地休耕（每段时间都会有大约533.33万hm2的土地）。在高补贴价格的激励下，农民总是会巧妙地找出躲避耕地限制的方式。如，大豆和高粱是玉米的很好的替代品，可喂食家畜，于是，答应减少玉米耕地面积的农民，就在同一块土地上改种大豆或高粱。这样的行为造成了玉米剩余量的增加，为了应对可耕种土地面积的限制，农民会在剩余较小的农地上以超高的密度进行耕种。他们使用更多肥料和农药，引进更复杂的播种和灌溉方式，将最新科技应用在农业机器上。结果导致每小时的农产品的产量是60年前的12倍。

这个价格补贴制度存在一些问题：首先，由于它将玉米的价格维持在高位上，也就让消费者的食物花费维持在高位上，人们每年都在食物上额外多花100亿美元或更多。另一个问题就是，多出来的玉米年复一年的堆放在政府仓库内，储藏这些多余的谷物成本也十分昂贵。

2.3 目标价格的产生

20世纪80年代初期，美国联邦政府转向了第二种制度，即政府设定目标价格，但允许消费者以非常低廉的价格购买所有谷物。之后政府只需要开给农民一张补足目标价格与市场价格之间的差额支票即可。这项制度使消费者的食物花费得以降低，也消除了政府存储剩余谷物的压力，但它也意味着纳税人为这项政策的花费最高可达每年250亿美元，这无疑是一笔巨大的数额，它就反映在每年开给农民的大笔支票上。

原来的价格补贴计划将它的补助部分隐藏起来，谷物有剩余这就显得好像是美国农业赋有强大的生产力。然而，在这种目标价格制度下，将食物补贴改为直接付现以后，越来越明显的事实就是政府一手从纳税人的口袋拿钱，另一手再将钱交给农民。此外，目标价格制度就像其他农业计划一样，其补贴的额度是以农民可以生产的数量为依据的。于是，小户农民得到的补贴是很少的，但大型农场即农业企业家则可以收到巨额的补贴。比如，许多大型棉花和稻米土地的主人，每个农场每年收到的补贴就超过100万美元。

虽然这些计划在传统上被宣传成保证低收入的农民能有合理的工资，但大多数利益实际上是进了大型农场经营者的钱包。农场越大的人可以得到越多的农业价格补贴。此外，那些土地上种植价格补贴谷物的地主，其所有价格补贴利益最后都有所增加。

2.4 更多的政策修补

1996年，美国国会曾经试图降低农业补贴，颁布了为期7年的《农业自由法案》，后来却被证明这个努力是无效的。这些改革被期望增加农民的灵活性，通过解除对于小麦 、玉米和棉花的价格补贴以消除扭曲市场的外力，农民则可以收到“过渡期补贴”。纳税人被期望节省数十亿美元的费用。

结果却并非如此。自1998年起，国会每年都会通过大批的农业“增补法案”，每个法案每年都要花费数十亿的经费。之后在2002年，美国国会通过了历史上最昂贵的农业法案，其宣称的价格实在十年之内要花费超过1910亿美元。2008年，美国国会补贴农民的力度更大，国会仍通过了《食品、安全和生物能源法案》，十年的成本超过了3000亿美元。新的立法给许多庄家的种植者一个联邦补贴计划的选择。取决于所种庄稼，他们能选择提供保障收入的计划。如果庄稼价格很高，农民就能够在那个价格上进行出售，但如果价格很低，他们会得到一张把他们的收入提高到保障水平的支票。

2.5 农业补贴的现实

用来促进农业补贴的一个说法是农民的收入偏低。实际上，美国农民家庭收入在过去的十年里比非农业家庭收入平均高出20%。在最近的一年中，如果农场的利润是720亿美元，那么联邦政府就会对农民补助250亿美元，这比联邦政府对贫困农民的补贴大约要高出50%。亿万富翁每年都会收到数百万美元由纳税人支付的农业补贴。当你将数十亿美元的直接补贴，加到用于农业计划增加的数十亿的食品價格上，我们会发现每个美国家庭平均将为这较高的食物价格和税负多花费超过500美元。而和以前一样，2/3的农业补贴会进入前十的大型农场，其中大多数农场的年收入超过25万美元。

农民们可以不种地就获得收入，但事实上如果他们将耕地卖给别人，也同时将获得补助的权利卖出。所以在很多情况下，即使耕地已经被分割成块而盖起了房子，这些房屋主人还是有权利获得这些“直接补贴”。例如，最近一年稻米的总值是13亿美元。农民们仍可以因为他们没有实际得到的收入而获得补偿。

3 对我国农业价格补贴的启示

3.1 在目标价格补贴政策中引入农业生产合同

将农业生产合同引入到目标价格补贴当中，农业生产者和政府以合同的方式确定权利与义务。生产者在享受权利的同时也必须履行相应义务，如未履行其义务，便也无法行使权力，这就让想要“搭便车”的人望而却步。农民的种植积极性提高，也会同时提升粮食生产的稳定性。各地方农业部门与生产者签订农业生产合同，对并粮食种类、种植面积等进行确定，只有签订合同的生产者能享受农业补贴政策。

3.2 借助历史数据确定补贴标准

在进行目标价格计算过程中，不采用当期数据，而是采用多年积累数据，这样使最终计算结果会与实际状况相接近。在相当长时间里，我国所推出的价格补贴政策都带有提高农民收入的特点。从现实情况看，我国补贴水平已经很高，很难再有上升空间，提高农民收入的同时也会给政府带来巨大财政压力。因此我国应当保持适度的目标价格补贴水平，不宜过高。

3.3 提高粮食种植商业化与规模化水平

粮食目标价格补贴政策应充分发挥其引导作用，促使农业向着商业化与规模化的方向发展。在目标价格补贴政策中，我国粮食补贴可采取差异化的做法，以补贴发放的方式促进我国农业持续向前发展。国家可以针对同一粮食种类，采取梯队式的价格模式即种植面积越大，所得产量越高，获得的补贴力度也就越大。这一举措可以吸引更多的社会资金流入农业领域，提升农业的商业化水平。

3.4 保留农产品最低收购价格

我国推行的最低粮食收购价格政策实际上是对农业风险的一种应对策略。在这方面可借鉴美国的相关做法，对那些急于扩大生产规模的农户和生产困难的农户给予贷款扶持，最终的贷款额度将根据政府设定的最低收购价格计算所得。农民在收获粮食后，出售粮食所获得的资金用来归还贷款及利息。

[参考文献]

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