粤港澳大湾区背景下肇庆市旅游制度创新

王小春 黄慈恩

[摘 要]通过分析旅游制度创新研究情况以及肇庆旅游业相关制度及旅游业发展现状，从旅游政策创新、旅游市场创新和旅游组织创新三个方面探讨粤港澳大湾区背景下肇庆市旅游制度创新。

[关键词]旅游业;粤港澳大湾区;肇庆;制度创新

[中图分类号]F239.221

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2019）04-0052-03

Abstract： After summarizing the present situation of tourism system innovation and Zhaoqing tourism system research， this paper discusses Zhaoqing tourism system innovation under the background of Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area from three aspects： tourism policy innovation， tourism market innovation and tourism organization innovation.

Keywords： Tourism;Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area;Zhaoqing;System Innovation

[作者简介]王小春（1990-），女，江西吉安人，会计学院教师，研究方向：旅游管理;黄慈恩（1998-），女，广东汕头人，会计学院本科生。

[基金项目]2017年广东省教育厅青年创新人才类项目（人文社科）“粤港澳大湾区对肇庆市旅游业的影响及对策研究”阶段性成果（项目编号：2017WQNCX168）。

从2015年国务院有关于海上丝绸之路愿景文件中首次提出粤港澳大湾区概念，到2016年“十三五”规划提出建设粤港澳大湾区意见，再到2017年签订《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》和2018年《粤港澳大湾区发展规划纲要》的印发，粤港澳大湾区的建设被提升为国家战略，而该战略的定位之一就是打造一个宜居宜业宜游的优质湾区生活圈。由于特定环境和诱因导致不同时期旅游制度的创新（贾生华和邬爱，2002）。本文旨在通过总结旅游制度创新和肇庆旅游业制度研究现状的基础上，从旅游政策创新、旅游市场创新和旅游组织创新三个方面出发，探讨大湾区建设背景下肇庆旅游的制度创新，并由此提出肇庆旅游的制度创新实施机制。

一、旅游制度創新研究现状

国内关于旅游制度创新的研究包括旅游制度创新的分类、动因、演化模式、存在的问题和个案分析。如汤桂荔（1999）提出旅游制度创新包括旅游市场创新、旅游政策创新、旅游管理创新和旅游组织创新。张广海和赵韦舒（2018）对国内外学者旅游政策研究总结现有关于旅游政策研究主要聚焦于概念界定、分类体系、制定和演化，缺乏评估的研究。袁亚忠和贾艳青（2007）基于交易成本理论研究发现我国旅游制度创新的动因为旅游交易费用的持续下降。周琳（2014）总结出中国旅游业制度创新的动因包括市场环境、政策环境、经济环境和法制环境。苏飞（2014）基于旅游产业市场失灵、新公共管理理论和可持续发展理论提出将政府主导型旅游产业管理制度转为政府主导的公共旅游管理制度。

国外有关于旅游制度创新的研究主要集中在制度创新对旅游发展和遗产保护的影响、旅游政策实施的影响因素以及政府和公共部门参与旅游的作用。如Vernon（2005）探讨了政府在旅游政策创新、与旅游企业合作和旅游市场需求变化中的重要作用。Brian（2000）等研究发现特尔斐历史遗产的保护和管理需要制定特定的制度。Alipour（2005）等研究表明基本制度和国家组织对一国的旅游发展至关重要，且发现制度创新成为北塞浦路斯旅游发展滞后于南塞浦路斯的主要原因。Luis等（2017）通过巴西联邦区的个案旅游观察发现公共部门和教育机构的参与成为目的地旅游管理创新平台的关键驱动因素。

综上所述，已有关于旅游制度创新的研究比较泛化，且将制度作为外部因素分析其对旅游业的影响，缺乏具体的制度创新实施方案。

二、肇庆旅游业相关制度及旅游业发展现状

肇庆旅游规章条例主要基于广东省旅游局发布的省级旅游法规，如《广东省旅游条例》《广东省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》和《广东省旅游局关于旅游行政处罚自由裁量权的适用规则》等，其次是自身设立的章程和条例，如《肇庆市旅游发展“十三五”规划》《肇庆市旅游协会章程》和《农家乐旅游服务规范》等。自2015年，肇庆旅游行政审批事项应广东省网上全流程办理的规定也实行网上全流程办理，且近年来获得很大进展。肇庆旅游法规和条例在不断创新。

根据肇庆市旅游局资料显示，2015年2月，肇庆市旅行社共42家，备案分社共9家，2019年3月，肇庆市旅行社总数降低为12家，且大多为国际旅行社;2017年5月肇庆星级饭店共19家，其中五星和四星各1家，三星11家，二星5家，一星1家，2018年7月肇庆星级饭店共15家，其中五星和四星各1家，三星9家，二星4家。在星级饭店减少的同时，乡村旅游品牌的打造成果颇丰，截至2018年肇庆乡村旅游示范镇（村）点约10家，三、四、五星级农家乐约40家。肇庆旅行社类型比较单一，主打国际旅游，容易忽视国内这块最大的游客输出方。

肇庆旅游协会成立于1991年，历经两届的运作于1998年暂停，直到2009年重新启动开展工作，其下设六个委员会。定期举办理事会、理事座谈会，也开展会员走访活动、参加全国餐饮业高层论坛等活动。期间，肇庆学院、肇庆工商学院和肇庆科技学院三大高校旅游协会也相继成立，并与广之旅和肇庆青年旅行社等多家旅行社进行合作，输送旅游专业人才。

三、粤港澳大湾区背景下，肇庆旅游制度创新探索

（一）构建跨地区旅游法规条例，进行政策创新

在粤港澳大湾区深度合作背景下，肇庆旅游业应从政策创新入手，与中国香港和澳门地区以及广州和深圳市等地方政府联合设立跨地区的协商旅游管治机制，完善旅行社和旅游协会管理法律制度。例如肇庆市政府可与广州、佛山等联合建立跨市旅游法规条例，对跨市旅游合作建立共赢的法规条例，让跨市旅游合作更加规范。肇庆市还可以在中国香港和澳门地区设立旅游办事处，定期对肇庆旅游形象进行宣传。也可在与湾内城市建立经济贸易、政治合作等法规条例的同时，将旅游业合作法规条例融入其中。同时，肇庆市政府还可与各个城市和地区建立旅游规划协调委员会，保障法规条例的有效编制和实施。

倡导构建跨地区旅游市场监管机制。肇庆市政府可借鉴北京的督察机制，对有可能出现的跨地区投诉案件，采用会计方法中的肇庆市挂账限时处理，同时联系对应城市进行案件的共同处理，而不是直接转移案件。将跨地区旅游市场治理列入政府的专项督察工作重点，对专项督察进行跨地区跟踪和督导，并采用绩效考核办法来激励和调动相关部门的工作积极性和主动性。同时相关旅游主管部门，也要主动与各市的公安、工商、交通、质监等相关部门实现有效的沟通和合作，坚持跨地区旅游市场秩序共同治理、各方参与的理念，实现旅游市场综合监管的合力。如建立旅游高铁管理定期会晤制度，肇庆市政府应该向广州市、深圳市、香港地区和澳门地区等地提出高铁+旅游业合作申请，将旅游与高铁、动车等交通运输有效结合起来，实现旅游部门与交通部门的有效沟通。通过建立旅游高铁管理定期会晤机制，定期举办高铁旅游合作会议，让高铁加入旅游合作管理的体制机制中，完善高铁管理和旅游管理的合作机制，实现真正意义上的“一小时旅游圈”。旅游监管执法机构要认真执行监管职责，进行监管方式创新，如本市检查+跨地区检查相结合，明察暗访+交叉检查相结合等多种方式，认真落实跨地区旅游市场监督检查工作制度，实现旅游市场综合监管能力的提高。

（二）实现跨地区旅游市场创新

粤港澳大湾区城市旅游联合会、粤港澳大湾区旅游业界合作峰会、广东国际旅游产业博览会等会议随着粤港澳旅游合作的深入频率会越来越高。肇庆市旅游局、旅游协会应当抓住每一次参会机会，创新营销模式和创新旅游产品，例如肇庆端砚，往往以体积大、分量重的形象呈现在游客面前，游客参观或购买需要进专卖店。如若将端砚制作成小硬泥模样的纪念品附送给参会成员，让湾内成员打破固有端砚块大、量重的形象，吸引对端砚文化感兴趣的游客群。同时肇庆旅行社和旅游协会需要学习并大力引进智慧旅游相关技术，进行智慧旅游的推广，如将肇庆端砚制作、端砚产品、旅游活动等旅游信息进行实时发布以吸引湾内游客。

（三）探索跨地区旅游组织创新

肇庆要实现旅游制度创新，除了政府相关部门和旅行社的参与，社会组织和公民的参与也至关重要。旅游协会是旅游业合作发展的民间载体，也将是旅游业网络构建的参与主体。旅游协会内部管理的信息化能有效增强地区旅游行业相互之间的合作，推动旅游资源互补。虽然肇庆市有自己的旅游协会，但是还缺乏跨地区旅游协会。肇庆市社会组织和公民可呼吁广州市、深圳市、香港和澳門地区等关联组织组建跨地区旅游行业协会，承担起旅游行业管理的责任，坚持民间性和自律性原则，建立一套有效的跨境、跨市旅游行业管理制度。

建立旅游立法、监督和管理的跨地区社会参与机制。在旅游立法、监督和管理中加入跨地区社会组织，让跨地区旅游协会承担更多旅游资源、旅游环境的监督和管理工作，也让跨地区社会优秀旅游管理人才更便捷地加入旅游行业管理队伍中。

建立跨地区旅游人才的协商管理制度。肇庆学院、肇庆工商学院和肇庆科技学院等肇庆本地高校，都有旅游管理专业，是旅游管理人才就近原则的最佳输出方。肇庆市跨地区旅游协会应该与各个高校建立合作方案，一方提供工作实习场所，一方提供相关专业人才，实现就近互助型人才培养。同时，肇庆市跨地区旅游协会也要与广州市、深圳市、香港和澳门地区等地高校进行合作，建立长期的合作协议，进行地区旅游人才交流。

四、结论

随着粤港澳大湾区的建设，肇庆与湾内城市间的空间距离缩短、经济差距将缩小。根据国际三大湾区内部城市发展的案例可知，一套统一的湾区政策、一个规划协调一致的湾区市场和一群协商一致的湾区组织能减少因湾内城市间的资源差异导致的合作障碍。肇庆要想在粤港澳大湾区建设中崛起，在工业落后、旅游发展遇瓶颈、地理环境特殊的情况下，提议湾区城市进行跨地区旅游制度创新，通过旅游业的瓶颈突破带动工业和农业的发展。

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（责任编辑：张彤彤 蓝亮）